Województwa graniczne UE – wyzwania i kierunki działań

Przyjęło się uważać, że polskie województwa położone wzdłuż granic zewnętrznych UE z Rosją (Obwodem Kaliningradzkim), Białorusią i Ukrainą mają podobne wyzwania rozwojowe. Są to m.in. znaczący odpływ ludności (w tym tej najbardziej aktywnej zawodowo), najniższy w kraju, i całej UE, PKB na mieszkańca, konieczność zmian strukturalnych w zakresie zatrudnienia i niewielki poziom inwestycji w innowacyjny sektor produkcyjny (na tym tle wyróżnia się pozytywnie województwo podkarpackie). Jeszcze do niedawna cechami wspólnymi wszystkich tych regionów była dosyć słaba dostępność transportowa, jak również (porównując do całego kraju): niski stopień wyposażenia infrastrukturalnego oraz słaby dostęp do podstawowych usług publicznych (lub ich niska jakość). Wszystkie dzieliły zarówno szanse, jak i problemy wynikające z faktu nadgranicznego położenia. Czynniki te powodują, że od czasu wejścia Polski do UE, wskazane województwa są przedmiotem aktywnej polityki regionalnej objawiającej się w postaci największych w skali kraju (wraz z województwem świętokrzyskim) transferów per capita ze strony europejskiej polityki spójności. A także, obok wsparcia sektorowego i regionalnego, obszarem dedykowanych programów takich jak Polska Wschodnia czy liczne inicjatywy współpracy przygranicznej. To tam znajdują się także duże, zwarte obszary koncentracji problemów społecznych i gospodarczych. Obejmują one tereny wiejskie i, przeważnie, małe miasta, które otrzymują dodatkową pomoc w ramach programów sektorowych UE oraz innych instrumentów krajowych i zagranicznych.

W ostatnim okresie można jednak zauważyć, że sytuacja społeczno­‑gospodarcza, a nawet geopolityczna poszczególnych województw wyraźnie zaczyna się różnicować. Wynika to zarówno z przebiegu procesów rozwojowych jak i efektów realizacji poszczególnych strategii w sferze wsparcia gospodarczego (np. inteligentnych specjalizacji) na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat. Znaczący wpływ mają także nowe wydarzenia takie jak pandemia COVID‑19 czy wojna w Ukrainie.

Do tej pory polskie województwa stanowiące wschodnią granicę zewnętrzną Unii Europejskiej postrzegano głównie przez pryzmat podobieństw. Ich sytuacja zaczyna się jednak ostatnio powoli różnicować.

Dotychczas rozwój wszystkich regionów w Polsce, w dużej mierze, zależał od wykorzystania szans wynikających ze wspólnego rynku europejskiego i dostępu do środków unijnych. Wynikał on również z realizacji własnych strategii rozwoju społeczno­‑gospodarczego opartych o likwidację barier i unikalne potencjały terytorialne. Te napędowe czynniki rozwoju województw – w dużej mierze – właśnie się wyczerpują. Po części dzieje się tak ze względu na zmianę warunków gospodarowania w samej UE. Obserwujemy zmniejszenie roli polityki spójności jako instrumentu wsparcia dla zdecentralizowanego modelu rozwoju terytorialnego, a tym samym osłabienie roli zarządczej i koordynacyjnej samorządu regionalnego. Do tego należy dodać zmianę na bardziej zcentralizowany model zarządzania politykami unijnymi, nowe priorytety UE (np. cele klimatyczne) czy też kryzys gospodarczy rzutujący na finanse państwa i samorządów terytorialnych. Ten natomiast konsekwentnie wpływa na osłabienie możliwości finasowania zadań rozwojowych, ale jednocześnie zmusza do bardziej strategicznego podejścia (szanowanie zmniejszonych środków).

Nakładają się na to efekty wojny w Ukrainie, które będą miały długookresowe konsekwencje dla perspektyw rozwojowych wszystkich województw w Polsce, ale w sposób szczególny objawią się w województwach położonych na granicy zewnętrznej UE. Dzisiaj widać, że – obok wymienionych powyżej zjawisk – to właśnie rozwój sytuacji w Ukrainie może być czynnikiem zmian (game changer) sytuacji społeczno­‑gospodarczej województwa podkarpackiego i lubelskiego. Tymczasem zamrożenie współpracy gospodarczej oraz politycznej w relacjach Polski i UE z Białorusią i Rosją wpłynie, niestety niekorzystnie, na możliwości rozwojowe województwa podlaskiego i warmińsko­‑mazurskiego. Szczególnie to ostatnie wydaje się zagrożone negatywnymi skutkami.

Naturalnie wszystkie wyżej wymienione czynniki wywołują konieczność podjęcia, z wyprzedzeniem, działań z poziomu UE, państwa i poszczególnych samorządów, także w postaci przygotowania nowych strategii rozwoju województw.

Do tej pory rozwój wszystkich polskich regionów polegał przede wszystkim na wykorzystaniu szans wynikających ze wspólnego rynku UE i dostępnych środków unijnych. Te napędowe czynniki rozwoju województw – w dużej mierze – właśnie się wyczerpują.

Wyzwania

Według dyrektorów odpowiedzialnych za politykę regionalną tych województw nadal występuje wspólna dla wszystkich regionów potrzeba: kontynuacji działań na rzecz modernizacji infrastruktury technicznej (ze względu na sięgające dziesięcioleci zaniedbania w tym zakresie, które nie zostały jeszcze wyrównane); rozwoju zasobów ludzkich, w tym wzmocnienia systemu edukacji (także na poziomie wyższym), wsparcie na rzecz transformacji energetycznej czy dalsze działania na rzecz podwyższania jakości życia. Niemniej można zwrócić uwagę na cztery podstawowe obszary szans, których wykorzystanie wymaga strategicznego podejścia terytorialnego.

1. Realizacja zindywidualizowanych strategii rozwoju regionalnego ukierunkowanych na wykorzystanie specjalizacji regionalnych. Poszczególne regiony wykształciły własne specjalizacje dostarczające innowacje i wspomagające wzrost produktywności. Powinny być one dalej rozwijane. Przykładowo, w województwie podkarpackim, do tego typu działań zalicza się wsparcie dla sektora lotniczego, w podlaskim mleczarstwo i ekorozwój, zaś w warmińsko­‑mazurskim produkcję mebli oraz jachtów.

2. Rozbudowa połączeń transportowych (kolejowych, drogowych) – zarówno łączących Polskę z sąsiadami, jak i wiodących w głąb kraju. To ma podstawowe znaczenie dla rozwoju wymiany handlowej oraz wzmocnienia ośrodków miejskich takich jak Lublin, Białystok, Rzeszów i Olsztyn oraz tych położonych wzdłuż granicy. Ważne jest także dla aktywizacji, integracji i obronności. Biorąc pod uwagę sytuację polityczną, priorytet powinny oczywiście uzyskać połączenia wiodące na Ukrainę. Ważne jest także dokończenie i zmodernizowanie dróg wiodących do państw bałtyckich, ale należy także podkreślić konieczność usprawnienia komunikacji pomiędzy miastami wojewódzkimi w regionach wschodnich, w tym trasą Via Carpatia i wzdłuż trasy S16.

3. Zmiany demograficzne – wynikające zarówno z odpływu osób aktywnych intelektualnie i zawodowo z całego pasa przygranicznego (drenaż mózgów), ale także z napływu migrantów i osób uciekających przed wojną w Ukrainie. Wszystkie województwa – jeszcze przed wojną – doświadczały wzrostu imigracji zarobkowej, głównie z Ukrainy i Białorusi. Konflikt zbrojny spowodował natomiast konieczność przyjęcia i zaopiekowania się setkami tysięcy osób (w tym w największym stopniu w województwie podkarpackim i lubelskim), z których kilkaset tysięcy może pozostać na dłużej. To natomiast – w dalszej perspektywie – może pomóc w zaspokojeniu potrzeb lokalnych rynków pracy i dać nowy impuls rozwojowy, w szczególności, stolicom województw. Wymaga jednak odpowiedniej polityki społecznej, edukacyjnej i kulturowej.

4. W przypadku województw podkarpackiego i lubelskiego zauważana jest szansa na rozwój kontaktów biznesowych z przedsiębiorstwami ukraińskimi, zarówno tymi działającymi na rynku lokalnym, jak i w Polsce. Można założyć, że – wraz z upływem czasu – przy normalizacji sytuacji politycznej oraz postępach w procesie zbliżania się Ukrainy do UE (co oznacza m.in. harmonizację prawa i przepisów po obu stronach granicy oraz zwiększenie zakresu bezpieczeństwa i przejrzystości w prowadzeniu działalności gospodarczej), nastąpi intensyfikacja kontaktów biznesowych i wzrośnie chęć polskich firm do inwestowania u naszego wschodniego sąsiada. I nie chodzi tu tylko o obszary przygraniczne, ale całą Ukrainę. Polska, a w tym przede wszystkim województwa lubelskie i podkarpackie, może odgrywać nie tylko rolę „bramy na Wschód”, ale i centrum pomocy i transferu wiedzy. Dotyczy to zarówno społeczeństwa, przedsiębiorstw, współpracy samorządowej, jak i odbudowy tego kraju.

Cztery podstawowe obszary szans, których wykorzystanie wymaga strategicznego podejścia terytorialnego to: realizacja zindywidualizowanych strategii transformacyjnych opartych o wykorzystanie unikalnych potencjałów terytorialnych, rozbudowa połączeń transportowych, wykorzystanie nowej sytuacji demograficznej oraz intensyfikacja kontaktów biznesowych i politycznych z Ukrainą.

Zagrożenia

Województwa położone wzdłuż granicy zewnętrznej UE identyfikują także szereg zagrożeń rozwojowych, których minimalizacja powinna być ważnym elementem polityki rządu i samorządów terytorialnych.

1. Wojna w Ukrainie i jednocześnie pogorszenie relacji politycznych i gospodarczych z Białorusią i Rosją jest widziane jako najważniejsze zagrożenie, którego skutki nie są jeszcze do końca jasne. Już dziś województwa podkarpackie i lubelskie odczuwają, w największym stopniu, efekty przemieszczania się i napływu uchodźców. To natomiast obciąża finanse publiczne rządu i samorządów oraz powoduje dodatkowe napięcia dla systemu usług publicznych takich jak opieka społeczna, zdrowie, edukacja czy transport. Jednocześnie wyczuwa się wzrost niepokoju bezpośredniego i domniemanego zagrożenia militarnego lub hybrydowego (jak w przypadku województwa podlaskiego i częściowo lubelskiego). To znowuż wpływa m.in. na pogorszenie klimatu inwestycyjnego i rynek turystyczny. Pomimo dobrej sytuacji gospodarczej, województwa Polski Wschodniej są obecnie postrzegane jako ryzykowne obszary inwestycji ze strony firm zachodnich czy odwiedzin wypoczynkowych turystów z tychże krajów. Powoduje to m.in. utratę dochodów (których nie rekompensują w pełni turyści z Polski) na takich kluczowych, przyrodniczo i turystycznie, terenach jak Mazury, Podlasie, Roztocze czy Bieszczady. Województwo warmińsko­‑mazurskie, wobec wielu lat inwestowania w rozwój współpracy z Obwodem Kaliningradzkim, wydaje się najbardziej dotknięte skutkami pogorszenia relacji z Rosją. Kilka lat temu ustał ruch przygraniczny, a obecnie region, w wyniku sankcji i zaprzestania importu wielu towarów (takich jak np. węgiel) – dla których obszar był głównym miejscem tranzytu – zagrożony jest upadłością wyspecjalizowanych firm oraz utratą miejsc pracy. Dotyczy to powiatów o największym bezrobociu. Podobnie województwo podlaskie ponosi realne straty z prawie całkowitego ustania wymiany gospodarczej z terenami przygranicznymi Białorusi.

2. Ocena wpływu światowych i europejskich megatrendów gospodarczych i technologicznych na sytuację poszczególnych województw, na obecnym etapie, nie jest jednoznaczna. Z jednej strony, procesy koncentracji, wiążące się z modelem globalizacji, dążenie do zwiększania wydajności (nowoczesne technologie, w tym, wykorzystanie automatyzacji) stwarzają realne problemy dla województw o niskim poziomie przygotowania instytucjonalnego (uniwersytety, zaplecze naukowo­‑badawcze, instytucje publiczne i prywatne wsparcia biznesu), w których brakuje również przedsiębiorstw – liderów zmian. Regiony te konkurują niskimi kosztami pracy, a co za tym idzie, charakteryzują się niewielką produktywnością per capita i słabą jakością kapitału ludzkiego. Z drugiej strony, globalne i europejskie tendencje mogą przynieść realne korzyści w przypadku znalezienia nisz rozwojowych oraz oparcia się o nowe czynniki wzrostu czy też wykorzystanie unikalnego położenia na styku różnych systemów gospodarczych (w przypadku korzystnego rozwoju sytuacji politycznej u naszych sąsiadów).

3. Do końca jeszcze nierozpoznane, ale już dające się mocno we znaki, są skutki kryzysu gospodarczego, objawiające się m.in.: wysoką inflacją, brakami w dostępie do surowców energetycznych, zmniejszeniem realnych dochodów własnych samorządów i społeczeństwa. W średnim horyzoncie czasowym może to doprowadzić do zubożenia społeczeństwa, zmniejszenia poziomu inwestycji publicznych oraz rodzimych firm. Natomiast w dłuższym okresie skutkować zahamowaniem wzrostu gospodarczego i utratą miejsc pracy, a nawet obniżeniem jakości życia. Warto zwrócić uwagę, że – co do zasady – województwa Polski Wschodniej, o najniższym w skali kraju poziomie rozwoju społeczno­‑gospodarczego, w warunkach kryzysu, bez pomocy i wykorzystania nowych impulsów rozwojowych mogą sobie nie poradzić.

Zagrożenia rozwojowe dla województw stanowiących wschodnią granicę UE są związane przede wszystkim z: wojną w Ukrainie i jednoczesnym pogorszeniem relacji polityczno­‑gospodarczych z Białorusią i Rosją, światowymi i europejskimi megatrendami gospodarczo­‑technologicznymi oraz skutkami kryzysu gospodarczego.

Konsekwencje wojny w Ukrainie wpływające na dramatyczny ostatnio wzrost cen energii, także polityka klimatyczna UE oraz w szczególności jeden z jej aspektów – szybkie odchodzenie od paliw kopalnych jako źródła energii, jest postrzegane jako zarówno zagrożenie jak i szansa dla gospodarki województw Polski Wschodniej. W sferze gospodarczej oznacza to konieczność intensyfikacji transformacji energetycznej całego regionu, ale także wykorzystanie nowych szans dla przemysłu i energetyki odnawialnej, której możliwości rozwoju wydają się duże, choć do końca jeszcze nierozpoznane a przy tym warunkowane odpowiednią polityką Państwa i inicjatyw samorządów terytorialnych takich jak np. Dolina Wodorowa w województwie podkarpackim. Zasoby i możliwości finansowe przedsiębiorstw i mieszkańców Polski Wschodniej są generalnie znaczenie niższe niż zasoby bardziej zamożnych regionów naszego kraju, co budzi obawy o koszty transformacji i pojawienie się problemu wykluczenia oraz ubóstwa energetycznego. Biorąc pod uwagę generalnie dobry stan środowiska wzmocnienie nacisku na ochronę przyrody w UE stwarza raczej szanse niż zagrożenia pod warunkiem przemyślanej polityki pro ekologicznej i mitygującej zagrożenia.

Podobnie niejednoznacznie widziane jest zagadnienie wykorzystania niemałego potencjału rolnictwa – z jednej strony widoczne są obawy o możliwości eksportu do krajów zaangażowanych czynnie w wojnę w Ukrainie (co jednak ma duże znaczenie tylko w zakresie niektórych lokalnych produktów), ale w odleglejszej perspektywie mogą pojawić się nowe możliwości kooperacji rodzimego sektora przetwórstwa rolno­‑spożywczego z partnerami z Ukrainy oraz pojawić się zwiększony popyt na lokalne produkty w Polsce, krajach UE, a także odleglejszych rynkach. Dla wykorzystania tych szans potrzebne są dalsze inwestycje w sektor przetwórstwa, promocja nowych technologii oraz rozwój bazy magazynowej i logistycznej.

Jaka polityka regionalna?

Regiony położone wzdłuż polskiej zewnętrznej granicy UE potrzebują nowych strategii rozwoju. Powinny być one oparte o analizę zmian wynikających z megatrendów gospodarczych i polityki UE (takich jak ewolucja modelu globalizacji, przekształcenia w priorytetach polityk krajowych i unijnych, tendencje do centralizacji), jak i nowe szanse i zagrożenia wynikające z sytuacji za polską granicą wschodnią czy lekcje z pandemii COVID‑19. Realizacja działań zorientowanych na wykorzystanie nowych szans i minimalizacji pojawiających się zagrożeń jest jednak zależna, w większym niż dotychczas stopniu, od poprawy możliwości prawnych i finansowych działania na szczeblu regionalnym oraz zapewnienia koordynacji i zgodnej współpracy z rządem, UE oraz przedstawicielami społeczeństwa i przedsiębiorców.

W tym kontekście należy przytoczyć kilka najważniejszych kierunków działań.

1. Stosowanie subsydiarności i decentralizacji jako podstawowych zasad rozwoju regionalnego. Polityka regionalna państwa powinna w praktyce stworzyć mechanizmy wzmacniające koordynacyjne możliwości marszałków w stosunku do działań innych podmiotów w przestrzeni regionów oraz zapewnić adekwatne do zadań środki. Pandemia i wojna w Ukrainie pokazały, że – po latach – potrzebne jest wznowienie publicznej debaty strategicznej, zarówno dotyczącej kompetencji samorządów terytorialnych w zakresie organizacji służby zdrowia, edukacji, opieki społecznej, integracji migrantów, polityki rynku pracy, jak i organizacji systemu finansowania tych zadań.

2. Polityka spójności UE musi odzyskać swoją pierwotną rolę rozwojową, tj. charakter zindywidualizowanego podejścia terytorialnego kierowanego przez i do samorządów terytorialnych oraz mieszkańców.

3. Aktywna polityka rządu i UE wspierania tych przedsięwzięć i projektów, które wynikają z nowych strategii terytorialnych, a zarazem odpowiadają na zidentyfikowane powyżej wyzwania przyszłości. Działania te – zarówno o charakterze doraźnym, jak i strukturalnym – nie powinny być prowadzone w ramach odrębnych programów zarządzanych przez podmioty szczebla krajowego czy różne Dyrekcje Generalne a integrowane z głównym nurtem polityki intra regionalnej, za które odpowiadają samorządowe władze wojewódzkie.

4. Z punktu widzenia województw Polski Wschodniej, zaliczanych do najbiedniejszych regionów Polski i UE oraz doświadczających dodatkowych problemów rozwojowych w wyniku obecnej sytuacji politycznej po drugiej stronie granicy, istotne jest utrzymanie wsparcia zewnętrznego zarówno ze strony Unii Europejskiej, jak i rządu. Dobrze by miało ono charakter zarówno finansowy jak i transferu know‑how w postaci programów rozwoju instytucjonalnego i promocji współpracy pomiędzy jednostkami samorządowymi w Polsce i z partnerami zagranicznymi (co oczywiście obecnie w przypadku Białorusi i Rosji jest niemożliwe). Wsparcie to powinno być dedykowane z jednej strony na realizację działań prowzrostowych (takich ja te wynikające z inteligentnych specjalizacji), ale także dostarczać dodatkowych środków i impulsów przede wszystkim na obszarach wiejskich (ale obejmujących także wiele małych i średnich miast, w szczególności w województwie warmińsko­‑mazurskim). Są one silnie zagrożone marginalizacją, a obecnie także utratą funkcji gospodarczych wynikających z załamania czy też zmiany charakteru współpracy trans‑ i przygranicznej.

5. Wykorzystanie potencjalnych szans wynikających z obrania przez Ukrainę europejskiego kursu. Warunkowane jest to także rozbudową połączeń i infrastruktury transportowej (kolejowej, drogowej, lotniczej) zarówno wiodącej do Polski Wschodniej i samych przejść granicznych, jak i terenów po drugiej strony granicy. Główną rolę w tym zakresie powinny odgrywać władze centralne, działające jednak w oparciu o analizy samorządów regionalnych i ich strategie zagospodarowania przestrzennego.

6. Pandemia oraz wojna w Ukrainie pokazała siłę samoorganizującego się społeczeństwa. Potrzebne są jednak ramy współpracy i dialogu z tymże oraz polepszenie rozwiązań instytucjonalnych i finansowych wspomagających współpracę z trzecim sektorem.

7. Ze strony rządu oraz UE jest oczekiwanie co do aktywnej polityki wsparcia inwestycji przedsiębiorstw na terenie województw Polski Wschodniej. Szczególnie w branżach zidentyfikowanych jako inteligentne specjalizacje (w tym sektor rolno­‑spożywczy) i mających potencjał do budowania specjalistycznych klastrów. Ważne jak także tworzenie instytucjonalnych ram do włączania rodzimych przedsiębiorstw w przedsięwzięcia gospodarcze na terenie Ukrainy (a w dłuższej perspektywie, nie można wykluczyć, że także Białorusi i Rosji).

8. W najbliższym czasie wszystkie województwa wzdłuż zewnętrznej granicy UE będą przedmiotem działań z zakresu wzmocnienia bezpieczeństwa i obronności kraju. Należy je wykorzystać, także w sensie ekonomicznym, ale do tego potrzebny jest dialog samorządu z odpowiednimi instytucjami Polski, UE i NATO.

Najważniejsze kierunki działań na przyszłość to: stosowanie zasady subsydiarności i decentralizacji, odzyskanie przez politykę spójności UE swojej pierwotnej roli rozwojowej oraz wykorzystanie nowych szans gospodarczych wynikających z obrania przez Ukrainę proeuropejskiego kursu, a także wzmocnienia obronności na wschodniej flance NATO.

Artykuł ukazał się w Pomorskim Thinkletterze nr 2/2022. Cały numer w postaci pliku pdf można pobrać tutaj.

Wydawca

Partnerzy

Partnerzy numeru