Pomorskie doświadczenia integracji migrantów

Kiedy w 2015 roku rozpoczynaliśmy prace nad Gdańskim Modelem Integracji Imigrantów pomorska rzeczywistość migracyjna była bardzo odmienna od dzisiejszej. Migranci stanowili maksymalnie 1% pomorzan/ek i wielu z nich znało się osobiście. Pamiętam kolację z okazji Ramadanu, którą zorganizowaliśmy w ogrodzie Instytutu Sztuki Wyspa w lipcu 2015 roku: pierwszych pomajdanowych migrantów z Ukrainy, społeczność Czeczenów z Khedi Alievą i Aminat Zhabrailovą na czele, rozmowy o integracji, islamie i różnorodności, jedzenie ufundowane przez Mohammada Amera, gościnność, serdeczność i ciekawość Anety Szyłak i środowiska artystów i kuratorek. Było pięknie. Obecnie przynajmniej 10% społeczności Pomorza to migranci, w tym przymusowi, którzy znaleźli tu schronienie po wybuchu wojny w Ukrainie. Społeczność migrantów zwiększyła się zatem o ok. 100% ze 100 tysięcy do minimum 200 tysięcy osób i o tego rodzaju bliskości i integracji chociażby wewnątrz samego środowiska migrantów nie może już być mowy.

Już wtedy towarzyszyło nam jednak przekonanie, że integracja dzieje się w obszarach które przekraczają indywidualną, oddolną pomoc: w edukacji, rynku pracy, przychodni, urzędzie skarbowym i domu kultury. W 2015 roku większość migrantów potrzebowała pomocy Polaków by poradzić sobie w załatwieniu jakiejkolwiek urzędowej sprawy; szkoły przeżywały szok związany z wejściem do klas uczniów nie mówiących po polsku, o innym zapleczu kulturowym. Badania Ośrodka Badań nad Migracjami UW sprzed kilku lat pokazywały, że tylko 3% migrantów korzysta z opieki zdrowotnej, mimo że ubezpieczenie posiadało 80% badanych. Było jasne, że potrzebujemy modelu, który nada integracji wymiar systemowy. To samo wiemy także dzisiaj. Wieloletni szef Urzędu ds. Cudzoziemców, Rafał Rogala, powiedział niedawno: Integracja nie odbywa się na poziomie metapaństwa, lecz w konkretnym zakładzie pracy, szkole, sąsiedztwie, ulicy, restauracji czy urzędzie administracji publicznej, rządowej czy też samorządowej¹.

W tym kontekście odpowiedź na pytanie o to, jak mądrze integrować, jest prosta: uczynić instytucje, miejskie usługi i rynek pracy dostępnymi dla migrantów – tak by mogli z nich korzystać swobodnie, samodzielnie i na równych, z Polakami, zasadach. Na takich podstawach, integracyjnego państwa i samorządu, można budować wspólną przyszłość, tworzyć kotwice dla długofalowego osiedlenia migrantów w Polsce.

Celem takiego podejścia jest inkluzja – włączenie społeczne, czyli gwarantowanie migrantom (i wszystkim innym członkom społeczeństwa) możliwości uczestnictwa w życiu społecznym, ekonomicznym, politycznym i kulturalnym. Państwo i społeczeństwo inkluzywne realizuje prawa migrantów i innych mieszkańców (społeczne, zawodowe, zdrowotne i inne) a nie pomaga im, kiedy widzi (a często nie widzi) takiej potrzeby².

Narzędziem, sposobem realizacji inkluzji, jest mainstreaming integracji: praca nad tym, by każdy sektor działania państwa, od wymiaru instytucjonalnego, przez rynek pracy, zdrowie, edukację, pomoc społeczną po kulturę, potrafił być integrujący/ inkluzywny³. Na przykładzie edukacji, mainstreaming integracji polega na tym, by całe środowisko: od właściwego ministra przez naczelniczkę oświaty w danej gminie po dyrektora i sekretariat szkoły, wiedziało, że jego zadaniem jest nauczanie i integracja uczniów z doświadczeniem migracji. By móc zrealizować to zadanie, niezbędne są inwestycje w kompetencje kadr, materiały, rozwijanie sieci współpracy, diagnoza psychologiczna uczniów, komunikacja z rodzicami itd. Istotą integracji systemowej jest sprawienie, by szkoła nie pozostała w swoich wyzwaniach sama, ale miała konkretne wytyczne i wsparcie w rozwoju integracyjnej kompetencji. Wsparcie może być dostarczane np. w mieszanym modelu gminno­‑metropolitalno­‑wojewódzkim, jak to próbujemy robić na Pomorzu. Analogiczna jest potrzeba dostosowania i przygotowania każdej innej instytucji i sektora.

Narzędziem, sposobem realizacji inkluzji, jest mainstreaming integracji: praca nad tym, by każdy sektor działania państwa, od wymiaru instytucjonalnego, przez rynek pracy, zdrowie, edukację, pomoc społeczną po kulturę, potrafił być integrujący/ inkluzywny.

„Łatwo powiedzieć, trudniej zrobić” – samo Pomorze to ponad 500 szkół podstawowych, 123 gminy, setki instytucji kultury, ponad 20 urzędów pracy… Ale jest to jest właśnie kierunek, w którym zmierzamy, bazując na doświadczeniach Gdańska oraz obszaru metropolitalnego. Zapis w Strategii Rozwoju Województwa 2030 brzmi: „Ważnym zadaniem jest również systemowa integracja imigrantów. Konieczne jest podejmowanie działań w zakresie integracji ekonomicznej, kulturowo­‑społecznej, prawno­‑instytucjonalnej, tożsamościowej oraz przestrzennej, które powinny prowadzić do zapewnienia imigrantom praw, szans i usług dostępnych wszystkim mieszkańcom województwa”.

Na poziomie praktycznym, kluczowych jest kilka kwestii:

Jasny podział ról, zadań i kompetencji

Często, kiedy mowa o integracji imigrantów, zarówno dyrekcja jak i kadry danej instytucji czy organizacji pozarządowej myślą o działaniu „specjalnie dla imigrantów”, nowym projekcie. Jednak podejście inkluzywne polega na tym, by w pierwszej kolei migrantów wprowadzić w dotychczasowe życie instytucji: otworzyć dostęp do jej stałych usług, programów, wydarzeń. Oznaczać to może całościową przemianę sposobów działania, więc instytucje bywają niechętne takiej zmianie – łatwiej im przecież zorganizować pojedyncze wydarzenie czy warsztat. Jednak zadaniem instytucji i całych sektorów jest włączenie migrantów w to wszystko, co już istnieje, a jest dla migrantów niedostępne z uwagi na brak informacji i inne bariery. Ważne są ich spotkania z Polakami we wszystkich obszarach miejskiego życia, a dopiero później działania specjalne, które docelowo powinny być realizowane wraz z migrantami i w oparciu o ich potrzeby i preferencje⁴. Na Pomorzu w 2021 roku zaczęliśmy pracować m.in. w regionalnym zespole bibliotek, by wspólnie zastanowić się nad ich rolą w integracji. Dziś już właściwie nie ma biblioteki, która nie byłaby aktywna względem migrantów i na różne sposoby do tych społeczności nie wychodziła.

Analogicznie, różne są zadania gmin, organizacji pozarządowych i samorządów województw. Zadania te często nie są ustalone i taką diagnozę i podział warto przeprowadzić. Każdy szczebel ma szereg narzędzi, które może zaangażować na rzecz inkluzji – ale nie zawsze chce. Działania realizowane przez samorządy mogą być wspierane, ale nie mogą być w całości delegowane do organizacji pozarządowych i innych partnerów. Musimy pamiętać, że systemowa integracja nie może się opierać na realizacji projektów budowanych poza systemem usług publicznych. A taki model promuje chociażby MSWiA poprzez Centra Integracji Cudzoziemców. Wyniki badań wskazują jasno na to, że tego typu rozwiązania nie pozwalają na wystarczającą koordynację działań oraz nie zapewniają równej i wysokiej jakości usług⁵. Skuteczna pomoc powinna być dostarczana poprzez system usług dostępnych dla wszystkich mieszkańców.

Województwo pomorskie jest partnerem w projekcie dotyczącym budowy międzykulturowych strategii integracji szczebla regionalnego Rady Europy⁶ i mamy nadzieję na dyskusję z partnerami w regionie nad tym, jak sensownie i efektywnie zarówno role jak działania przypisać oraz połączyć ten namysł z planowaniem działań w ramach nowych funduszy unijnych.

Dyrekcja i kadry danej instytucji często myślą o działaniu „specjalnie dla imigrantów”, nowym projekcie. Jednak podejście inkluzywne polega na tym, by w pierwszej kolei migrantów wprowadzić w dotychczasowe życie organizacji: otworzyć dostęp do jej stałych usług, programów, wydarzeń.

Sięganie do istniejącej wiedzy i wytycznych

Istnieją bardzo dobre publikacje wskazujące, co należy na poziomie lokalnym zrobić, by integracja i inkluzja miały miejsce⁷. Mamy też polityki UE, które definiują konkretne obszary interwencji do podjęcia⁸. Ponadto, dostępne są wskaźniki integracji poziomu lokalnego i regionalnego, MIPEX⁹.

W tym świetle, w samorządzie województwa pomorskiego zadaliśmy i wciąż zadajemy sobie pytanie: skoro wiadomo, co i jak należy robić, istnieją dokumenty kierunkowe, po co tworzyć własną politykę integracji? Czy trzeba w odrębnym dokumencie pisać, że dana szkoła, urząd, szpital, rynek pracy i ośrodek pomocy społecznej mają być otwarte dla/na migrantów i gwarantować im równe traktowanie? Czy w 2022 roku nie jest to „oczywista oczywistość”? Czy nie możemy Funduszami Europejskimi 2021‑2027 pokierować w taki sposób, by do tej inkluzji prowadziły?

Co ważne, integracja migrantów nie jest już dla pomorskich gmin – od Bytowa, przez Kwidzyn, po Wejherowo, niczym nowym, na poziomie lokalnym jest wiele wiedzy i doświadczeń. Kluczowe jest jednak uzgodnienie kierunków i systemowego podejścia, by zaangażowanie w budowanie dostępnych i otwartych „światów lokalnych” miało wspólny rys, standardy i nie dotyczyło jedynie „progresywnych wysp”. Migranci nie powinni na forach internetowych poszukiwać „przyjaznych Ukraińcom szkół”, ale wiedzieć, że mogą dziecko zapisać do najbliższej i będzie OK. Podobnie, muszą wiedzieć, gdzie w danej gminie udać się do doradcy zawodowego i gdzie znajdą ofertę pracy u lokalnego pracodawcy. Zadaniem samorządów, tak lokalnych jak i regionalnego, będzie skuteczne dotarcie z informacją o tym, gdzie i co czeka na migrantów. Czym bardziej wsparcie to będzie oparte o instytucje, stałe programy i usługi, a nie czasowe projekty w zmieniających się lokalizacjach, tym większa pewność, że uda się migrantów naszymi usługami objąć.

Jesteśmy również wrażliwi na różnorodne głosy krytyczne względem „osobnych” polityk integracji, które mogą prowadzić do separacji, = antagonizować, a nie łączyć społeczność lokalną¹⁰. Dlatego sprawdzamy co najlepiej przysłuży się społeczności lokalnej jako wspólnocie, której migranci są częścią i próbujemy wyciągać lekcje z doświadczeń krajów „starej UE”.

Ważną częścią tworzenia wytycznych jest również oparcie ich o dane i sięganie do świata nauki. W Polsce jest przynajmniej setka badaczy/ek migracji i integracji, których wkład w polityki publiczne jest widoczny w znikomym stopniu. Podobnie, bardzo ważne jest badanie percepcji jakości systemu publicznego przez samych migrantów. Instytucje zazwyczaj deklarują: „jesteśmy otwarci na wszystkich”, „oni nie mają u nas żadnych problemów” – ale deklaracje powinny być poparte dokumentami, planami działania w obszarze dostępności, czy np. badaniami barier uczestnictwa.

Warto zastanowić się czy każda szkoła, urząd, szpital, rynek pracy i ośrodek pomocy społecznej powinna mieć własną, odrębną politykę integracji, w której napisane jest, że mają być otwarte dla/na migrantów i gwarantować im równe traktowanie? Czy nie możemy raczej tak kierować funduszami publicznymi by po prostu do tej inkluzji prowadziły?

Planowanie długofalowe i procesowe

Polityki integracyjne oraz działania na rzecz ich realizacji nie powinny mieć charakteru „łatania dziur” – a raczej skupiać się na usuwaniu strukturalnych problemów włączenia migrantów w system instytucjonalny, społeczny, kulturowy i zawodowy. Kluczowe dla rozwoju instytucji są działania wieloletnie i monitorowane, nie – projektowe. Instytucja nie zmieni się poprzez pojedyncze szkolenie ale poprzez wieloletni proces pracy w modelu integrującym i inkluzywnym: wypracowanie standardów, cykliczne szkolenia, wdrażanie narzędzi itp. Modelowym przykładem wsparcia transformacji instytucjonalnej może być Centrum Edukacji Nauczycieli w Gdańsku, które w 2021 roku rozpoczęło wieloletni program podwyższania kompetencji szkół w obszarze edukacji i integracji dzieci z doświadczeniem migracji. Pilotażem objętych zostało 30 szkół, w każdej szkolonych jest 7‑8 osób (dyrekcja, wychowawcy, nauczyciele kierunkowi i języka polskiego jako obcego), szkoła otrzymuje łącznie 37 godzin szkoleń. Podstawowym programem objęte zostaną wszystkie szkoły, w których są uczniowie­‑migranci, a szkoły które przeszły szkolenie podstawowe, dostaną w kolejnych latach szkolenia średnio‑ i wysoko zaawansowane. Docelowo, w ciągu najbliższych pięciu lat, wszystkie szkoły na Pomorzu powinny być w stopniu przynajmniej podstawowym przygotowane do nauczania i integracji, a te, w których jest najwięcej uczniów – migrantów – w stopniu zaawansowanym¹¹.

Takie procesy byłyby idealne dla standaryzacji usług w różnorodnych podmiotach (jak obsługa migrantów w wydziałach obywatelskich czy ośrodkach pomocy społecznej), ale są trudniejsze w realizacji, gdyż nie ma parasolowych instytucji szczebla wojewódzkiego – na wzór Centrum Edukacji Nauczycieli. Nie ma jasności kto za takie całościowe, monitorowane i wieloletnie procesy na poziomie gmin miałby wziąć odpowiedzialność – od kwestii merytorycznych po finansowe. Co więcej, administracja samorządowa znajduje się pod silną presją dowodzenia, że „ze wszystkim sobie radzi”, a nie – definiowania deficytów. W niektórych samorządach zaraz po wybuchu wojny w Ukrainie można było na przykład usłyszeć, że „sytuacja w szkołach jest opanowana” – co jest niemożliwe, gdyż wyzwania ujawniają się po dziś dzień i dalecy jesteśmy od zażegania kryzysów. Co więcej, ich istnienie w większości obszarów należy uznać za nową stałą. Pytanie, jak o tym otwarcie rozmawiać.

Do tego mierzymy się z upolitycznieniem kwestii migracyjnych oraz współzawodnictwem samorządów, tak w wymiarze ogólnopolskim, jak lokalnym, względem „palmy pierwszeństwa” w integracji. Niestety, statystyki są nieubłagane: Polska w rankingu MIPEX jest daleko poza unijną średnią, z wynikiem 40 punktów na 100. Najniższe wyniki dotyczą dostępu do usług zdrowotnych, rynku pracy, edukacji oraz partycypacji politycznej. Mimo ogromu pracy samorządów wkładanej we wsparcie migrantów (zwłaszcza uchodźców po 24 lutego), nie są to w większości działania z obszaru długofalowej integracji, ale pomocy kryzysowej. Jednocześnie, to właśnie te działania – a także koncerty czy wielokulturowe pikniki – mają swoją medialną wartość i łatwo je promować pod sztandarem „polityki integracyjnej”. Niestety, systemowa integracja, służąca wszystkim migrantom a nie tym, którym uda się „zahaczyć” w projekcie czy uczestniczyć w koncercie, jest w gruncie rzeczy nudna, żmudna i mało widowiskowa. Wymaga przyznania, że nasz instytucjonalny świat jest dla migrantów często nieprzyjazny, że nie mogą samodzielnie znaleźć dobrej pracy czy mieszkania, nie rozumieją np. czym jest NFZ a szkoła ma tendencje asymilacyjne, a nie integracyjne. Tworzenie takiej polityki wymaga w administracji ekipy cierpliwych długodystansowców, którzy niestrudzenie i codziennie będą zmieniać swoje instytucje. Na szczęście , takich osób jest bardzo wiele, na Pomorzu i w innych regionach..

I ostatnia kwestia – by zrealizować całość wymienionych wyżej zadań, niezbędne jest wielopoziomowe i skoordynowane zarządzanie. Próbujemy realizować je regionalnie we własnym, samorządowym wymiarze, ale luka na poziomie centralnym jest coraz bardziej dotkliwa. Musimy mieć długofalową krajową politykę integracyjną, która pozwoli zbudować inkluzywne państwo i sfinansuje tę systemową przemianę – tak, by ci migranci, którzy wybiorą osiedlenie w Polsce, mogli tu spokojnie i normalnie żyć.

Systemowa integracja imigrantów wymaga przyznania, że nasz instytucjonalny świat jest dla nich często nieprzyjazny, że nie mogą samodzielnie znaleźć dobrej pracy czy mieszkania, nie rozumieją np. czym jest NFZ a szkoła ma tendencje asymilacyjne, a nie integracyjne. Na szczęście, wiele osób w regionach już to rozumie.

¹ https://wszystkoconajwazniejsze.pl/rafal-rogala-kryzys-humanitarny/

² Założenia dla samorządów w obszarze realizacji praw podstawowych na poziomie lokalnym, Agencji Praw Podstawowych UE: https://fra.europa.eu/en/publication/2021/human-rights-cities-framework oraz Barcelony: https://ajuntament.barcelona.cat/dretsidiversitat/sites/default/files/WEB_Manual_DDHH_A5_ENG.pdf

³ Uwzględnianie problematyki integracji imigrantów w głównym nurcie działań: https://ec.europa.eu/migrant-integration/sites/default/files/2008-08/docl_1214_22527458.pdf; https://www.metropoliagdansk.pl/upload/files/58_%20Przewodnik%20integracja%20imigrantek%20i%20imigrant%C3%B3w(1).pdf

⁴ Model takiej pracy wypracowano i testowano w Polsce już w 2014 roku, w ramach projektu Fundacji Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego https://issuu.com/publikacjefrsi/docs/wielokulturowa_biblioteka

⁵ Więcej informacji na ten temat można znaleźć w artykułach naukowych takich jak: Łukasiewicz, Karolina, Tanzilya Oren, and Saumya Tripathi. „Local welfare system response to refugees: between innovations, efficiency, and creating unequal opportunities.” Journal of Ethnic and Migration Studies (2021): 1‑21; Andreotti, A., & Mingione, E. (2016). Local welfare systems in Europe and the economic crisis. European Urban and Regional Studies, 23(3), 252‑266.

⁶ EU-Belong: An Intercultural Approach to Migrant Integration in Europe’s Regions; https://aer.eu/eu-belong/

⁷ https://www.oecd.org/publications/working-together-for-local-integration-of-migrants-and-refugees-9789264085350-en.htm

⁸ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52020DC0758

⁹ Indeks Polityki Integracji Migrantów, krajowy – https://www.mipex.eu/ oraz regionalny https://r.mipex.eu/ ocenia 56 państw w ośmiu obszarach integracji migrantów (mobilność na rynku pracy, łączenie rodzin, edukacja, zdrowie, partycypacja polityczna, pobyt stały, dostęp do obywatelstwa i antydyskryminacja).

¹⁰ Krytyczne spojrzenie na standardowe podejście do integracji i wskazujące na konieczność budowania polityk inkluzji – włączenia społecznego „dla wszystkich”, nie tylko migrantów: https://www.friendsofeurope.org/insights/europes-migration-challenge-from-integration-to-inclusion/

¹¹ Pilotaż był finansowany ze środków własnych Samorządu Województwa; jego kontynuacja w 2022 roku będzie finansowana ze środków projektu unijnego Obszaru Metropolitalnego Gdańsk-Gdynia-Sopot, EPIC, https://www.alda-europe.eu/progetto/epic/. W kolejnych latach finansowanie będzie realizowane ze środków unijnych dla Pomorza, FEP 2021‑27.

Artykuł ukazał się w Pomorskim Thinkletterze nr 2/2022. Cały numer w postaci pliku pdf można pobrać tutaj.

Wydawca

Partnerzy

Partnerzy numeru