Reforma powiatowa – jej cele i ograniczenia wobec wyzwań przyszłości

Reforma powiatowa stanowiła część drugiego etapu reformy samorządu terytorialnego po odzyskaniu suwerenności w 1989 roku. Z punktu widzenia równomiernego rozkładu władztwa samorządowego, źle się stało, że z powodu trwającej jeszcze – jako echo dawnego ustroju – presji centralizacji i politycznych obaw przed głęboką decentralizacją państwa, nie utworzono równocześnie wszystkich trzech szczebli samorządu terytorialnego. Spowodowało to od początku konieczność uwzględnienia zastanej, rozbudowanej pozycji prawnej gminy, przy pewnym ograniczeniu zadaniowym i kompetencyjnym, jakie spotkało przede wszystkim podmiot samorządu średniego szczebla, jakim był powiat¹.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na bardzo charakterystyczne określanie reformy powiatowej z roku 1998. Potocznie wspomina się o „utworzeniu powiatu”, ale zważywszy na to, że zostały one zlikwidowane jako jednostki podziału terytorialnego (ale nie samorządu) dopiero w roku 1975, a stanowiły od wieków składnik polskiego „krajobrazu administracyjnego”, samorządowcy chętniej mówią o reformie, która miała na celu usamorządowienie wspólnot powiatowych, a więc odejście od funkcjonowania w istniejących jednostkach podziału terytorialnego urzędów rejonowych i przejścia ostatecznie na model samorządowy, w którym lokalna wspólnota powiatowa dokonuje wyboru swoich przedstawicieli².

Nieodłącznym składnikiem tego modelu było zespolenie służb inspekcji i straży na poziomie powiatu – chodziło o to, aby wszystkie kluczowe ponadgminne funkcje o większej skali i wymagające wiedzy specjalistycznej były skoncentrowane w powiecie, nie odchodząc zbyt daleko od punktu widzenia mieszkańca, czyli od gminy. To podstawowe zespolenie ulegało od lat stopniowej destrukcji³. Jak wskazują przedstawiciele Związku Powiatów Polskich, kryzys polityczny w zarządzaniu państwem odbijał się zawsze na powiatach: i tak, pod pozorem problemów w zwalczaniu pryszczycy, odebrano z zespolenia inspekcję weterynaryjną, a przy pogorszeniu stanu bezpieczeństwa ogólnego państwa oddzielono zespolenie policji; dalej, mimo historycznego, negatywnego doświadczenia klęski centralizacji w zwalczeniu „powodzi tysiąclecia” z 1997 roku, dokonano w ostatnich latach anachronicznej centralizacji gospodarki wodnej, tworząc spółkę „Wody Polskie”.

Kryzys polityczny w zarządzaniu państwem odbijał się zawsze na powiatach. I tak, pod pozorem problemów w zwalczaniu pryszczycy, odebrano z zespolenia inspekcję weterynaryjną, a przy pogorszeniu stanu bezpieczeństwa ogólnego państwa oddzielono zespolenie policji. W ostatnich latach dokonano również centralizacji gospodarki wodnej.

Cele reformy powiatowej najlepiej poznać u źródła, np. odnosząc się do wystąpienia ówczesnego Premiera w momencie jej startu. Jak mówił Jerzy Buzek 5 lutego 1998 roku, reforma samorządowa była „podstawą i fundamentem” pozostałych reform społecznych i gospodarczych⁴. Jej istotą było przy tym „zarządzanie finansami przez wspólnoty lokalne”. Do zasadniczej refleksji wobec fundamentalnego, powiększonego zwłaszcza w ostatnich latach, niedofinansowania zadań powiatu (przede wszystkim w zakresie ochrony zdrowia) skłania nas dzisiaj sformułowana wówczas teza, mówiąca o tym, że do jednego z celów reformy należała przede wszystkim głęboka „decentralizacja finansów państwa”. Wobec tego, pieniądze „wypracowane w danym miejscu” powinny w pierwszej kolejności służyć realizacji tych zadań, których oczekują lokalne społeczności. Były to zwłaszcza sprawy, diagnozowane – nie tylko wtedy – jako zaniedbane: ochrona zdrowia, pomoc społeczna, edukacja i ochrona środowiska. Pora wrócić do tego nastawienia i umocnić dochody samorządu powiatowego⁵.

Jednym z najistotniejszych celów reformy powiatowej była, jak wskazywał Jerzy Buzek, głęboka decentralizacja finansów państwa, gdzie pieniądze wypracowane w danym miejscu powinny w pierwszej kolejności służyć realizacji oczekiwań lokalnej społeczności. Wobec tego, obecnie tylko trwała i głęboka decentralizacja finansów, przywrócenie rangi subwencji ogólnej oraz pozostawianie pieniędzy w powiatach może przynieść zasadniczą zmianę sytuacji samorządu powiatowego.

W kontekście wyzwań przyszłości, do których należy między innymi depopulacja, sprostanie transformacji cyfrowej, bezpieczeństwo w wielu wymiarach, np. energetycznym, należy zakończyć erę dowolnego odbierania samorządom powiatowym adekwatnych środków finansowych na zadania, które wykonują. Nie wystarczy tu nawet pilne, doraźne wyrównanie dochodów powiatów o około 2,4 miliarda złotych brakujących środków, ale chodzi o generalne rozwiązanie problemu zadłużenia w ochronie zdrowia, sięgającego już w skali kraju około 20 miliardów złotych. Tylko trwała i głęboka decentralizacja finansów, przywrócenie rangi subwencji ogólnej oraz pozostawianie, zgodnie z pierwotną intencją reformy, pieniędzy wypracowanych w danym miejscu – właśnie w powiecie – może przynieść zasadniczą zmianę sytuacji samorządu powiatowego. Doktryna w tym zakresie jest zgodna⁶.

Twórcy reformy akcentowali zawsze, że wprowadzenie samorządowego powiatu to powrót do wspólnot, które istniały w polskiej tradycji, i przekazanie im wszystkich zadań lokalnych, których nie przyjęły gminy. W takim ujęciu podział kraju na powiaty miał być mapą rzeczywistych więzi lokalnych, wspólnot, a stolica powiatu miejscem, które stanowiło centrum życia społecznego, kulturalnego i gospodarczego. W dużej mierze udało się to osiągnąć, jednak problemem wciąż pozostaje brak mechanizmów prawnych sprzyjających łączeniu się zbyt małych, wyludniających się powiatów.

Jak podkreśla Hubert Izdebski⁷, reforma gminna z 1990 r. od początku była rozumiana tylko jako pierwszy etap przywracania samorządu terytorialnego. Reforma powiatowa, choć była intensywnie przygotowywana już w okresie rządów Hanny Suchockiej, to prace nad nią wznowiono dopiero w 1997 r. Obecny system samorządu terytorialnego nawiązywał, jak podkreśla autor, w swoim trójstopniowym podziale administracyjnym do tradycji II Rzeczpospolitej (zarówno w swej istocie, jak i charakterze organów). W literaturze potwierdzano więc, że polska reforma samorządowa nie była procesem harmonijnym, ciągłym. Zawierała okresy zahamowań i regresów. Natomiast największe zagrożenia, także dla władztwa powiatu, nastąpiły po roku 2015. W 2019 r. Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy stwierdził występowanie erozji samodzielności władz lokalnych, a jego rekomendacją był „powrót na drogę decentralizacji”⁸. Szansa na kolejną zmianę, polegającą na odwróceniu (przynajmniej w części) recentralizacji ostatnich lat, nastąpiła dopiero po wyborach w 2023 r.

W 2019 r. Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy stwierdził występowanie w Polsce erozji samodzielności władz lokalnych, a jego rekomendacją był powrót na drogę decentralizacji. Szansa na kolejną zmianę, polegającą na odwróceniu recentralizacji ostatnich lat, nastąpiła dopiero po wyborach w 2023 r.

Jakie podstawowe wyzwania przyszłości rysują się przed powiatami? Polska stoi m.in. przed wyzwaniem depopulacji, która nie dotyczy w jednakowym stopniu wszystkich powiatów. Obecnie bardziej dotknięte są nią wschodnie części naszego terytorium oraz (z powodu masowej emigracji zarobkowej) Opolszczyzna. W tym kontekście kluczowym ogniwem jest właśnie powiat. Zatrzymanie młodych ludzi w gminach wymaga bowiem istnienia efektywnego lokalnego centrum – zdrowia, edukacji, kultury, w którym mogą oni realizować swoje potrzeby. Musi być ono wystarczająco atrakcyjne, aby utrzymać siatkę usług społecznych (do ich załamania dochodzi, gdy depopulacja przekracza 20%). W miarę narastania presji ze Wschodu i lęku przed otwartą agresją, zjawiska depopulacji będą się nasilać. Władza centralna powinna aktywnie wspierać odwrócenie tych trendów, ale ma w tym zakresie ograniczone możliwości; prostsze wydaje się odblokowanie zadaniowe powiatów i zwiększenie ich samodzielności finansowej, aby mogły stawiać czoło nowym wyzwaniom w sposób elastyczny. Przykład Rzeszowa, który wyraźnie rozpoznał i nazwał zagrożenie depopulacji oraz uruchomił aktywne programy na rzecz zatrzymania ludzi młodych, co zakończyło się spektakularnym sukcesem, pokazuje, że takie rozwiązania są możliwe.

Należy także podkreślić, że powtarzające się wezwania do kolejnej reformy samorządu terytorialnego, w tym samorządu powiatowego, abstrahują często od faktu braku reformy administracji rządowej (archaicznej w strukturach i procedurach). Nie może być „zdrowego” samorządu w „chorym” otoczeniu administracji centralnej. Nieefektywność administracji rządowej jest przy tym, jak wskazują analizy, dużo wyższa niż administracji samorządowej⁹.

Powtarzające się wezwania do kolejnej reformy samorządu terytorialnego, w tym samorządu powiatowego, abstrahują często od faktu istnienia archaicznej formy administracji rządowej. Nie może być „zdrowego” samorządu w „chorym” otoczeniu administracji centralnej.

Powiat powinien stawać się w coraz większym stopniu motorem rozwoju społeczno­‑gospodarczego, jednak proste rezerwy tego rozwoju stopniowo się wyczerpują. Pojawiają się też nowe potrzeby: powiat jako nowe centrum bezpieczeństwa energetycznego, lokalne centrum e‑zdrowia i telemedycyny, centrum kultury (z lokalnym centrum coworkingu i mediateką), a ze względu na skalę potrzeb, także „centrum zmiany systemowej” w zakresie dostępności i sytuacji osób z niepełnosprawnością. Taką ukrytą rezerwą jest także olbrzymi fundusz pomocy ofiarom przestępstw, utworzony zgodnie z prawem europejskim, a administrowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości jako tzw. Fundusz Sprawiedliwości. Pomoc tym ofiarom w trybie administracyjnym, tj. udzielanie zapomóg, prowadzenie ośrodków informacyjnych i pomocowych to przykłady nowych zadań, które z powodzeniem mogłyby realizować powiaty.

¹ Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020.

² Quo vadis samorządzie – wywiad z Andrzejem Płonką, „Dziennik Warto Wiedzieć” 2023, nr 6‑7, s. 6‑9.

³ P. Lisowski, Zespolenie w samorządzie terytorialnym, w: System Prawa Samorządu Terytorialnego, t. 2, Ustrój samorządu terytorialnego, red. I. Lipowicz, Warszawa 2023, s. 300 i n.

⁴ Reforma samorządowa w opinii jej twórcy. Wystąpienie Prezesa Rady Ministrów prof. Jerzego Buzka z 5 lutego 1998 roku – zawarte w Biuletynie Tygodniowym nr 6/98 (wywiad w I programie TVP), „Dziennik Warto Wiedzieć” 2023, nr 9‑10, s. 4‑5.

⁵ Szerzej piszę o tym w: I. Lipowicz, Samorząd terytorialny XXI wieku, Warszawa 2019.

⁶ B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, wyd. 8, Warszawa 2021, s.153 i n.; Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020.

⁷ H. Izdebski, Wymiar historyczny samorządu terytorialnego w Polsce na tle porównawczym, w: System Prawa Samorządu Terytorialnego, t. 1, Podstawowe pojęcia i podstawy prawne funkcjonowania, red. I. Lipowicz, Warszawa 2023, s. 283.

⁸ Tamże, s. 285.

⁹ Potrzeba zmian w samorządzie terytorialnym, red. C. Trutkowski, Joanna Podgórska­‑Rykała, Warszawa 2023, s. 7 i n. oraz zawarte tam opracowania jako przykład zrównoważonego inspirującego ujęcia.

Artykuł ukazał się w „Pomorskim Thinkletterze” nr 1(16)/2024. Cały numer w postaci pliku pdf (14 MB) jest dostępny tutaj.
Dofinansowano ze środków Polsko‑Amerykańskiej Fundacji Wolności w ramach Programu „Pro Publico Bono”.

Wydawca

Partnerzy

Partnerzy numeru