Inkluzja – zadanie dla całego samorządu i wszystkich polityk

Na wstępie warto na moment oddalić się od polskiego kontekstu i przyjrzeć się doświadczeniom Stanów Zjednoczonych. Inspirujące są w tym kontekście działania Houston, które jako jedyne miasto w USA konsekwentnie wychodzi z kryzysu bezdomności¹. Zasady warunkujących ten sukces są trzy – zdroworozsądkowe i mniej lub bardziej aplikowalne w każdym kontekście:

• silne przywództwo – władze miasta wymogły, by NGO współpracowały ze sobą w ramach jednej wizji (testowanej, także w Gdańsku, housing first – najpierw mieszkanie). Kiedy organizacje wcześniej rywalizowały ze sobą, a każdy podmiot działał w rozproszeniu, pomoc była wybiórcza i nieskuteczna: jedna osoba bezdomna korzystała ze wsparcia trzech organizacji, a kilka innych z żadnej. W celu wytworzenia efektu synergii powołano niezależną agencję, koordynującą pracę ponad 100 organizacji pozarządowych;
• wykorzystanie luźnych regulacji prawnych – które sprawiają, że w Houston buduje się tanio i szybko: przeciętna kawalerka kosztowała miasto 200 tys. dolarów (dla porównania – w Kalifornii było to blisko 800 tys. dolarów);
• przeznaczenie inwestycji głównie na kwaterowanie osób bezdomnych (a nie wszystkie inne potrzeby) – koncentrowały się one na ciągłym wspieraniu osób w kryzysie bezdomności w utrzymaniu ich nowych domów, a także znalezieniu pracy, sięgnięciu po świadczenia pomocy społecznej itd.

Przykład Houston wywołuje u mnie pewną zazdrość, bo rzeczywistość polskich miast jest często odległa od takiej ścieżki: nakierowanej na cele, klarownej, opartej o dane i sprawdzone modele, w ramach której istnieje zdolność podporządkowania się jednej koncepcji i wzięcia za nią odpowiedzialności w długofalowej perspektywie (proces ten w Houston toczy się od 2011 roku). Tymczasem polskie miasta chcą mieć nierzadko „swoją/autorską politykę x” (można tu „podstawić” i bezdomnych, i migrantów, i seniorów, i kobiety, i równe traktowanie, itp.), sprowadzającą się często do „koncertu życzeń” niemożliwych do zrealizowania. A bezdomni i inne „x” czekają na dostrzeżenie i skuteczne zadbanie o ich prawa i interesy. Ale jak to zrobić, skoro miasta nie zbierają danych pozwalających im planować rozwiązanie fundamentalnych kwestii, takich jak np. starzenie się społeczeństwa, wyzwanie opieki i osób zależnych, migracje, kryzysy psychiczne czy zdrowotne? Po stronie społecznej mają często „partnerów” wypalonych i sfrustrowanych, którzy „wiedzą lepiej”, a walcząc o utrzymanie ciągłości swoich działań, nie mają już przestrzeni na eksplorowanie nowych podejść i dyskutowanie czegokolwiek. Są miasta, gdzie relacje między sektorami w poszczególnych obszarach przebiegają całkiem dobrze, ale znam i takie, w których panuje mieszanka nienawiści i strachu, a jakikolwiek krok naprzód wydaje się niemożliwy.

Rzeczywistość polskich miast jest często odległa od ścieżki nakierowanej na cele, klarownej, opartej o dane i sprawdzone modele, w ramach której istnieje zdolność podporządkowania się jednej koncepcji i wzięcia za nią odpowiedzialności w długofalowej perspektywie. Póki co, chcą mieć one „swoją/autorską politykę x”, sprowadzającą się często do „koncertu życzeń” niemożliwych do zrealizowania.

Czyim zadaniem jest równość i inkluzja?

Wymienione problemy naszych miast, i sposób podejścia do nich, bardzo rzadko są wynikiem procesów intencjonalnych, nakierowanych na wykluczanie mieszkańców czy celowe zaniedbania. Co więcej, wydaje się, że my sami_e, mieszkańcy i mieszkanki miast, nie bierzemy siebie – swoich potrzeb ani praw – na tyle poważnie, by mieć klarowną wizję tego, jak rzeczywiście powinna wyglądać współpraca. Jakie są główne priorytety – nasze i naszych miast? Na co nas stać? Kto reprezentuje nasze interesy? Gdzie debata na ten temat, troska o rozwiązanie problemów? Wydatkujemy pieniądze lekką ręką, inwestujemy często nieracjonalnie i niesprawiedliwie. Dużo mówimy o solidarności, ale polityka publiczna jest odzwierciedleniem tego mindsetu – stanu umysłu i poziomu kompetencji.

Oczywiście, wszystko się ciągle zmienia, dojrzewamy i my, i dojrzewają nasze administracje. Młode pokolenie wyraźniej dostrzega relację pomiędzy swoją kondycją czy (niezrealizowaną) potrzebą a brakiem systemowego rozwiązania i uznaje równe traktowanie za sprawę własną – prawo wpływające na jakość życia. Buduje się również know‑how oparty o wnioski z trzech dekad polskiego feminizmu oraz nieudanego eksperymentu z wpisaniem równości płci (gender mainstreamingu) do administracji szczebla centralnego². Wtedy to był temat „śmieszny”, natomiast w kontekście nadchodzących wyborów samorządowych prawa kobiet odmienia się przez wszystkie przypadki. Ale poważnej, kompleksowej diagnozy ani agendy dla równości (obu) płci jak nie było, tak nie ma. Wielka kompetencja jest w NGO, pracujących w obszarze niepełnosprawności. Równe traktowanie utożsamia się obecnie właśnie z dostępnością fizyczną, stanowiącą zobowiązanie ustawowe samorządów. Jednak to wciąż łatanie dziur – Osoby z Niepełnosprawnością czekają na pełną inkluzję, chcą funkcjonować na otwartym rynku pracy i we wszelkich programach – kulturalnych, zdrowotnych, społecznościowych – u podstaw zaprojektowanych włączająco, a nie wykluczająco. I znów, czy – jako społeczeństwo – jesteśmy gotowi na to, by otworzyć się na całe spektrum różnorodności?

Osoby z niepełnosprawnością czekają na pełną inkluzję, chcą funkcjonować na otwartym rynku pracy i we wszelkich programach – kulturalnych, zdrowotnych, społecznościowych – u podstaw zaprojektowanych włączająco, a nie wykluczająco. I znów, czy – jako społeczeństwo – jesteśmy gotowi na to, by otworzyć się na całe spektrum różnorodności?

Zarówno badania Agencji Praw Podstawowych UE (FRA), jak i polskie doświadczenia pokazują, że społeczeństwu generalnie wydaje się, że równość i prawa człowieka dotyczą jakichś „innych” (np. osób LGBTIQA+, więźniów politycznych, ofiar handlu ludźmi), a nie ich samych. Tymczasem, jeśli popatrzymy na to, czym zajmują się NGO, to jest to wprost walka o równe traktowanie osób z niepełnosprawnościami, seniorskich, chorych i umierających, o równe płace i życie wolne od przemocy, lepsze szanse edukacyjne, wielość kulturową i kulturalną. Do rozwiązywania tych wyzwań (pozostając na poziomie lokalnym i zakładając przyjazne rozwiązania na poziomie krajowym) nie wystarczą same NGO, które mogą przecież zabezpieczyć jedynie promil zapotrzebowań. Ale i nie wystarczą samorządy, które potrzebują partnerów po stronie społecznej – z ich zasobami wszelkiego rodzaju. Dość powiedzieć, że obecny kryzys migracyjny w USA kosztuje miasta do 10% ich budżetu³. Proszę pomyśleć, ile zostało w samorządowych kieszeniach dzięki aktywności obywatelskiej w Polsce i otworzeniu drzwi naszych domów na początku pełnoskalowej wojny w Ukrainie.

Co zatem sprawia, że tak trudno skanalizować te potencjały obywatelskiego zaangażowania i empatii na co dzień, dla spraw strategicznych, długoterminowych, z odroczonymi efektami? Trzeba podkreślić, że w wielu środowiskach, od urzędniczych, przez NGO, polityków_czki, po grupy interesariuszy_ek silniejszej równości i włączenia społecznego, buduje się poczucie wyczerpania dotychczasowych modeli myślenia, realizacji polityk i działań, co prowadzi do uznania, że trzeba działać inaczej, skuteczniej⁴. Jakie są zatem konkretne narzędzia i co można zrobić?

Jakie są szanse na pełną inkluzywność?

Abstrahując od wyjaśnień zanurzonych w historii czy psychologii kulturowej Polaków i Polek, z mojej perspektywy dla przełamania impasu konieczne jest spełnienie dwóch podstawowych warunków:

• uzgodnienie jednego kierunku/podejścia oraz jego praktycznego wymiaru dla wszystkich miast,
• znalezienie konsensusu wobec tej jednej wizji na wszystkich szczeblach administracji, od politycznego leadershipu, po pojedynczych urzędników_czki, w partnerskiej współpracy z sektorem społecznym.

Uczenie się na doświadczeniach polskich miast w tematyce równości to w dużej mierze przyglądanie się historii porażek, w które i ja nie raz byłam zaangażowana. W ogólnopolskim gronie, włączającym m.in. pełnomocniczki równego traktowania w polskich miastach oraz miasta zrzeszone w Komisji Praw Człowieka i Równego Traktowania Związku Miast Polskich, uznałyśmy, że niezbędne jest wypracowanie podejścia bardziej systemowego i całościowego (nie projektowego) w celu włączenia społeczności narażonych na wykluczenia. Mówiąc inaczej – integracja i równe traktowanie będą możliwe pod warunkiem, że samorządy nauczą się realizować wszystkie swoje polityki i usługi, myśląc o ich wpływie na różne grupy mieszkańców, aktywnie ich włączając, znosząc bariery dostępu itd. Ta utopia, gdy rozłożymy ją na części pierwsze, staje się realizowalną ideą.

Integracja i równe traktowanie będą możliwe pod warunkiem, że samorządy nauczą się realizować wszystkie swoje polityki i usługi, myśląc o ich wpływie na różne grupy mieszkańców, aktywnie ich włączając, znosząc bariery dostępu. Ta utopia, gdy rozłożymy ją na części pierwsze, staje się realizowalną ideą.

O tym, jak budować system dla równości, mówi Agencja Praw Podstawowych UE w wytycznych dla wzmacniania praw mieszkańców na poziomie lokalnym. Wyznaczony przez nią kierunek, wypracowany we współpracy z licznymi miastami europejskimi, stał się „wspólną wizją” dla wielu miast w Polsce.

Obecnie Warszawa, Gdańsk, Sopot, Poznań, Szczecin oraz województwo zachodniopomorskie, Białystok, Bydgoszcz, Wrocław oraz już wkrótce Łódź inwentaryzują swoje praktyki, struktury i doświadczenia w obszarze równości względem ramy proponowanej przez FRA. System dla włączenia budowany jest na trzech poziomach, zakłada 20 elementów, od struktur koordynacyjnych, do potrzeby rocznych planów działań, monitoringu, sprawozdań⁵. Samorządy są w stanie przejrzeć swoje mechanizmy i zaplanować ich rozwój w realistycznej perspektywie czasowej. Z kolei narzędziem służącym praktycznej pracy, które podlega obecnie najintensywniejszej analizie z urzędnikami szczebla zarządczego ww. miast, jest włączające projektowanie miejskich działań, usług, projektów. Badane jest zastosowanie tzw. cyklu projektowania włączającego, czyli planowanie w oparciu o dane dotyczące różnych grup w mieście (z naciskiem na prawnie chronione przed dyskryminacją): diagnozę ich potrzeb, analizę wpływu na równe traktowanie, plan działania, metody docierania z informacją, współprojektowanie kształtu usług, monitoring i ewaluacja.

W całości projektowania włączającego kluczowa jest dobrze realizowana, inkluzywna partycypacja, z aktywnym angażowaniem społeczności i doświadczeń niewidocznych, niedoreprezentowanych.

Otwierają się ciekawe procesy testowe, np. dotyczące metod poboru podatków lokalnych, programów zdrowia czy komunikacji miejskiej. W Warszawie analizowana jest kompatybilność procesów włączenia z procesami efektywności i wszywania obu koncepcji w całość miejskich działań i projektów. Równolegle toczy się współpraca z sektorem obywatelskim, koncentrująca się na zebraniu bardzo konkretnych doświadczeń poszczególnych społeczności w różnych obszarach miejskiego życia, percepcji istniejących usług, ich dostępności, kluczowych wyzwań itd. Służy to tworzeniu tabel do analizy wkładu równościowego, które pozwolą branżowym urzędnikom_czkom zrozumieć doświadczenia różnorodnych grup w obszarze, którym zarządzają. W całości projektowania włączającego kluczowa jest dobrze realizowana, inkluzywna partycypacja, z aktywnym angażowaniem społeczności i doświadczeń niewidocznych, niedoreprezentowanych. To, czego w tej całości (jeszcze) brakuje, to rozwoju mechanizmów transparentności i rozliczalności, m.in. audytów społecznych i innych narzędzi, wzmacniających lokalne społeczności oraz gwarantujące większą symetrię między samorządami i mieszkańcami_kami miast. Zakładam jednak, że jest to tylko kwestia czasu.

¹ N. Kristof, Here’s How Houston Is Fighting Homelessness – and Winning, „The New York Times”, 22.11.2023, https://www.nytimes.com/2023/11/22/opinion/homeless-houston-dallas.html [dostęp online].

² Por. M. Rawłuszko, Feministki we współpracy z państwem. Studium przypadku, Warszawa 2020.

³ M. Chishti, J. Gelatt, C. Putzel-Kavanaugh, New York and Other U.S. Cities Struggle with High Costs of Migrant Arrivals, 27.09.2023, https://reliefweb.int/report/united-states-america/new-york-and-other-us-cities-struggle-high-costs-migrant-arrivals [dostęp online].

⁴ Niedawno wiceprezydent Wrocławia, Bartłomiej Ciążyński, powiedział w czasie spotkania, że po latach przyszła pora na „profesjonalizację równości”. Szereg miast podkreśla, że nie jest to dla nich pytanie „czy?” – ale właśnie – „jak?”.

⁵ Miasta praw człowieka w Unii Europejskiej. Przewodnik dla władz lokalnych: perspektywa praw człowieka w codziennym życiu miast, Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2023, https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2022-guide-human-rights-cities_pl.pdf [dostęp online].

Artykuł ukazał się w „Pomorskim Thinkletterze” nr 1(16)/2024. Cały numer w postaci pliku pdf (14 MB) jest dostępny tutaj.
Dofinansowano ze środków Polsko‑Amerykańskiej Fundacji Wolności w ramach Programu „Pro Publico Bono”.

Wydawca

Partnerzy

Partnerzy numeru