Wyzwania obrony cywilnej

Wejście w życie Ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny spowodowało lukę prawną, która skutkowała usunięciem z porządku prawnego przepisów Ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie funkcjonowania obrony cywilnej oraz Szefa Obrony Cywilnej Kraju. Wobec tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stanął przed pilnym zadaniem przygotowania aktu prawnego regulującego zagadnienia obrony cywilnej w naszym kraju, odpowiadając jednocześnie na społeczne oczekiwania w tym zakresie.

Konflikty zbrojne minionego wieku były przyczynkiem do przyjęcia Protokołu dodatkowego do Konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (sporządzonego w Genewie 8 czerwca 1977 r.)¹. Polska ratyfikowała ten akt w 1992 r. Obrona cywilna, w myśl protokołu dodatkowego, rozumiana jest jako realizacja zadań określonych w art. 61 ust. 1 przedmiotowego protokołu, mających na celu ochronę ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich następstw. Protokół dodatkowy zawiera zbiór zadań odnoszących się do właściwego wspierania i zabezpieczenia ludności cywilnej w czasie konfliktów zbrojnych.

Zagwarantowanie skutecznej ochrony i pomocy ludności to wymóg nie tylko czasu wojny, ale również zagrożeń wynikających z rozwoju cywilizacyjnego oraz zdarzeń związanych z klęskami żywiołowymi, które, również wskutek zmian klimatycznych, niosą poważne szkody materialne, w tym zagrożenie życia i zdrowia znacznych populacji. Zapewnienie poczucia bezpieczeństwa należy zatem rozpatrywać w szerszym kontekście. Ochrona ludności to system składający się z organów administracji publicznej i podmiotów wykonujących zadania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludności, ochrony ich mienia, funkcjonowania infrastruktury niezbędnej do zaspokojenia potrzeb bytowych. Podstawowym założeniem systemu ochrony ludności jest możliwość jego transpozycji do funkcjonowania w formule obrony cywilnej w czasie wojny.

Wizję bezpieczeństwa obywateli, zgodnie z propozycjami do ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, kształtować należy w oparciu o strukturę administracyjną naszego kraju oraz racjonalne i efektywne zagospodarowanie już istniejących, dobrze przygotowanych zasobów państwa, zarówno w obszarach instytucjonalnych, jak i materialnych.

Ochrona ludności to budowanie odporności społecznej, którą rozumiemy jako „indywidualną i grupową zdolność ludzi do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych, w tym posiadaniu własnych zapasów niezbędnych produktów, oraz zdolność do współdziałania z podmiotami ochrony ludności, a także zdobywania kompetencji w zakresie kształtowania świadomości zagrożeń ze szczególnym uwzględnieniem zapobiegania zagrożeniom oraz pożądanych zachowań na wypadek ich wystąpienia”². Każda sytuacja zagrożenia życia czy mienia wymaga skutecznego zarządzania, czemu sprzyjać ma przyjęta i kilkakrotnie nowelizowana Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym czy też Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej³.

Wizję bezpieczeństwa obywateli, zgodnie z propozycjami do ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, kształtować należy w oparciu o strukturę administracyjną naszego kraju oraz racjonalne i efektywne zagospodarowanie istniejących, dobrze przygotowanych zasobów państwa, zarówno w obszarach instytucjonalnych, jak i materialnych. Inaczej mówiąc, to wykorzystanie ogromnego kapitału już zorganizowanych systemów, mających wpływ na ochronę ludności – będących we właściwościach rządowych i samorządowych, ale również instytucji pozarządowych, działających w obszarze ratownictwa, pomocy humanitarnej i edukacji dla bezpieczeństwa. Problematykę ochrony ludności i obrony cywilnej musimy postrzegać przez pryzmat ich powszechności.

Przygotowany projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej zakłada systemowe podejście do zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców. Istotnym zagadnieniem jest uszczegółowienie zadań poszczególnych organów administracji publicznej, przede wszystkim w wymiarze praktycznym. Samorząd należy postrzegać jako podstawowe ogniwo budowania systemu ochrony ludności, na którym ciążyć będą podstawowe powinności w tym zakresie. Ustawa zdefiniowała pojęcie zasobów, rozumianych jako personel wykonujący zadania ochrony ludności oraz obrony cywilnej, wraz z wyposażeniem, sprzętem, technologiami oraz narzędziami służącymi do ich spełniania. Zasoby to również zgromadzone i zmagazynowane zapasy materiałowe, niezbędne do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych. Ich zapewnienie umożliwić ma ciągłość dostępu do wody i żywności, produktów leczniczych, udzielania pierwszej pomocy i kwalifikowanej pierwszej pomocy oraz świadczeń opieki zdrowotnej. W zasobach zawiera się również realizacja zadań ratowniczych, gwarancja bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz funkcjonowanie sytemu rozpoznania zagrożeń i alarmowania.

Samorząd należy postrzegać jako podstawowe ogniwo budowania systemu ochrony ludności, na którym ciążyć będą podstawowe powinności w tym zakresie.

Ważnym wsparciem w realizacji zadań dla samorządu gminnego i powiatowego będą struktury Państwowej Straży Pożarnej, która pozostanie wiodącym organem w zakresie oceny ryzyka zagrożeń, integracji systemu ratowniczego oraz przygotowania planów ratowniczych. Natomiast wśród nowych zadań PSP wyróżnić można: odpowiedzialność za budowanie systemu powiadamiania, ostrzegania i alarmowania, ewidencjonowanie zasobów ochrony ludności, popularyzowanie wiedzy z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej. Do popularyzacji wiedzy, mającej wpływ na kształtowanie pożądanych zachowań ludności w sytuacjach zagrożeń, zaproszone będą również organizacje pozarządowe. Na obszarze województwa to wojewoda będzie koordynował i kierował ochroną ludności, wykorzystując podległe zespolone służby, inspekcje, instytucje, oraz udzielał wsparcia samorządom, planując wspólne przedsięwzięcia na rzecz ochrony ludności.

Uwzględniając wielopłaszczyznowość zagadnień ochrony ludności i obrony cywilnej, w procesie jej tworzenia uczestniczyć muszą praktycznie wszystkie działy administracji rządowej. Celem zapewnienia koordynacji współdziałania ministrów kierujących działami administracji rządowej, przy Radzie Ministrów powołany zostanie zespół opiniodawczo-doradczy. Natomiast minister właściwy do spraw wewnętrznych będzie odpowiadał za realizację polityki państwa w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej.

Organy i podmioty ochrony ludności, które w czasie wojny stają się obroną cywilną, muszą działać sprawnie i niezawodnie. Na czas ewentualnej wojny powołany będzie korpus obrony cywilnej pod zwierzchnictwem ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Do korpusu mają należeć: personel obrony cywilnej oraz krajowa rezerwa obrony cywilnej.

Do podmiotów ochrony ludności (wymienionych w ustawie) należą m.in.: służby, inspekcje, organizacje pozarządowe, podmioty gospodarcze zajmujące się dostawą podstawowych usług bytowych, instytucje realizujące działalność socjalną. Doceniając rolę i znaczenie NGO, jak również ich zainteresowanie uczestnictwem w systemie, przyjęto założenie pełnej otwartości dla tych organizacji, które zechcą w nim uczestniczyć. Mogą zatem dobrowolne zgłosić chęć do współdziałania, określając m.in. zasoby, jakimi dysponują oraz czas ich dostępności. Organizacje o zasięgu krajowym akces do uczestnictwa w systemie wnoszą do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, natomiast te o zasięgu lokalnym – do właściwego terytorialnie wojewody. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej będzie odpowiadał za współpracę ze wszystkimi organizacjami ratowniczymi, z możliwością rozdysponowania ich w oparciu o własne plany ratownicze. Natomiast podmioty zajmujące się pomocą humanitarną będą współpracować z wojewódzkimi centrami zarządzania kryzysowego. Samorządy – jako podmioty ochrony ludności – będą miały prawo wyznaczyć podległe im samorządowe jednostki organizacyjne i spółki prawa handlowego. W ten sposób osiągniemy powszechność instytucjonalną ochrony ludności.

Organy i podmioty ochrony ludności, które w czasie wojny stają się obroną cywilną, muszą działać sprawnie i niezawodnie. Na czas ewentualnej wojny powołany będzie korpus obrony cywilnej pod zwierzchnictwem ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Do korpusu mają należeć: personel obrony cywilnej oraz krajowa rezerwa obrony cywilnej. Natomiast w skład personelu obrony cywilnej mają wchodzić osoby, które otrzymały przydział mobilizacyjny obrony cywilnej, osoby powołane do służby w obronie cywilnej w drodze zaciągu ochotniczego, powołani do służby w obronie cywilnej członkowie krajowej rezerwy obrony cywilnej oraz osoby zaliczone do personelu obrony cywilnej decyzją ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W skład krajowej rezerwy obrony cywilnej wchodzą funkcjonariusze: Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej, w tym Służby Celno-Skarbowej, Straży Marszałkowskiej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego – będący na zaopatrzeniu emerytalnym, niepodlegający obowiązkowi służby wojskowej i nieposiadający przydziałów organizacyjno-mobilizacyjnych. Zapewnienie personelu wymaga ścisłej współpracy z wojskowymi centrami rekrutacji, którą skoordynować mają wojewodowie.

Po wprowadzeniu stanu wojennego i w czasie wojny, wójt (analogicznie: burmistrz, prezydent miasta) oraz starosta kierują obroną cywilną na obszarze odpowiednio gminy (miasta) i powiatu, a wojewoda na terenie województwa. Minister właściwy do spraw wewnętrznych staje się krajowym organem obrony cywilnej – Szefem Obrony Cywilnej, kierującym realizacją zadań obrony cywilnej. Rządowy Zespół Ochrony Ludności w czasie stanu wojennego i wojny wspiera wykonywanie zadań Rady Ministrów i Szefa Obrony Cywilnej. Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego, Powiatowy Zespół Zarządzania Kryzysowego oraz Gminny Zespół Zarządzania Kryzysowego, o których mowa w Ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, wspierają odpowiednio realizację zadań obrony cywilnej przez wojewodę, starostę oraz wójta (analogicznie: burmistrza, prezydenta miasta).

Bardzo ważną przesłanką budowania odporności jest właściwa komunikacja ze społeczeństwem w celu zwiększenia świadomości na temat ryzyka zagrożeń i wykształcenia odpowiednich reakcji w sytuacjach niebezpieczeństwa. Temu służyć mają cykliczne szkolenia organizowane dla ludności i ćwiczenia instruktażowe. Natomiast poprawę skuteczności alarmowania ma zapewnić projektowany system powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach.

By skutecznie zarządzać zasobami, zarówno osobowymi jak i technicznymi, koniecznym staje się posiadanie ewidencji zasobów z niezbędnymi informacjami, odnoszącymi się do rodzaju i stanu ilościowego zasobów, miejsca ich rozmieszczenia, dostępności i warunków dysponowania. Organy ochrony ludności i podmioty ochrony ludności będą odpowiedzialne za aktualizację danych zawartych w ewidencji w ramach monitorowania stanu zasobów, w tym usuwania z ewidencji nieaktualnych danych.

Bardzo ważną przesłanką budowania odporności społecznej jest właściwa komunikacja ze społeczeństwem, której celem jest zwiększenie świadomości ryzyka zagrożeń i przygotowanie do właściwych zachowań w sytuacjach zagrożenia. Temu służyć mają cykliczne szkolenia organizowane dla ludności i ćwiczenia instruktażowe, gwarantujące kontrolę efektywności przygotowywanych procesów na rzecz ochrony. Natomiast poprawę skuteczności alarmowania ma zapewnić projektowany system powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach. Będzie się on opierał, poprzez integrację, na już dostępnych systemach wczesnego wykrywania zagrożeń, w tym na stacjach wykrywania skażeń promieniotwórczych i chemicznych, sieciach nadzoru epidemiologicznego i kontroli chorób zakaźnych, systemie służącym do wykrywania i powiadamiania o zagrożeniach uderzeniami z powietrza w ramach obrony powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej, nadzorowanym przez Ministra Obrony Narodowej oraz innych dziedzinowych. Do alarmowania ludności o zagrożeniach będą wykorzystywane m.in. syreny alarmowe z urządzeniami nagłaśniającymi, Regionalny System Ostrzegania (RSO) oraz alerty przekazywane przez Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (RCB).

W celu właściwej komunikacji nadawcy programów radiowych i telewizyjnych oraz operatorzy ruchomej, publicznej sieci telekomunikacyjnej, na żądanie ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub wojewody, są zobowiązani do niezwłocznego, nieodpłatnego przekazania komunikatów o zagrożeniu. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa w imieniu ministra realizować będzie zadania w zakresie powiadamiania, ostrzegania i alarmowania ludności o zagrożeniach. RCB stanie się również służbą dyżurną Prezesa Rady Ministrów i ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Natomiast procesy planistyczne związane z zarządzaniem kryzysowym nadal będą w gestii Dyrektora RCB.

Przygotowywane rozwiązania w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej nie określają zasad zarządzania w sytuacjach zagrożeń – temu służą wdrożone już ustawy (m.in. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym). Jednak w sporządzanej ustawie zawarto obowiązek utworzenia systemu bezpiecznej łączności państwowej w celu zapewnienia ciągłości funkcjonowania administracji państwowej w czasie pokoju i w czasie wojny. Będzie miał on również wpływ na skuteczność zarządzania kryzysowego, a jego operatorem ma być minister właściwy do spraw wewnętrznych. System bezpiecznej łączności państwowej zapewni interoperacyjność pomiędzy systemami łączności i komunikacji administracji publicznej, między systemami służb mundurowych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych a systemami podległymi Ministrowi Obrony Narodowej, jak również między uczestnikami ochrony ludności – obrony cywilnej, podmiotami ratowniczymi, ale też operatorami infrastruktury krytycznej, dostawcami kluczowych usług i innymi uczestnikami systemu ochrony ludności i zarządzania kryzysowego. Aby zapewnić odporność systemu, wykorzystywane będą cyfrowe kanały łączności w sieci: stacjonarnej, radiowej, komórkowej i satelitarnej.

Czas wojny wymaga skutecznego zabezpieczenia obywateli, czemu służyć mają zarówno budowle ochronne, jak również proces ewakuacji ludności z miejsc szczególnego ryzyka w oparciu o plany ewakuacji. Odpowiedzialnymi za przygotowanie planów ewakuacji będą wojewodowie. To wojewoda w porozumieniu z lokalnymi samorządami ustali obszary (miasta, miejsca szczególnego ryzyka), wymagające ewakuowania mieszkańców oraz miejsca ich przyjęcia. Będzie miał również obowiązek uzgodnienia wojewódzkiego planu ewakuacji ludności z Rządowym Centrum Bezpieczeństwa oraz z właściwym organem wojskowym. Dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa ma za zadanie stworzenie i koordynowanie krajowego planu ewakuacji, w którym musi również uwzględnić przyjęcie osób uciekających z krajów sąsiednich (m.in. po to, by uniknąć sytuacji, jaka miała miejsce w czasie ewakuacji kobiet i dzieci z Ukrainy w 2022 r.). Jednym z ważniejszych zadań, jakie będą ciążyć na samorządzie, jest przygotowanie miejsc bezpiecznego schronienia dla ludności, spełniających podstawowe warunki: techniczne, użytkowania i usytuowania, konieczne dla zapewnienia obiektowi funkcji zbiorowej ochrony. Uznając obiekt budowlany albo jego część za budowlę ochronną, nada mu się status schronu lub ukrycia oraz kategorię odporności. Natomiast miejscami doraźnego schronienia będą obiekty zbiorowej ochrony, przystosowane do tymczasowego ukrycia ludzi. Na podstawie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej zostanie wydane rozporządzenie o warunkach technicznych, jakie powinny spełniać schrony, ukrycia oraz miejsca doraźnego schronienia.

Jednym z ważniejszych zadań na obszarach zurbanizowanych jest przygotowanie miejsc bezpiecznego schronienia dla ludności. Konieczne są z jednej strony prace remontowe w obiektach nadających się do odbudowy, a z drugiej – pilne zwiększenie liczby schronów.

W czasie zimnej wojny w kraju wybudowano sporo obiektów schronowych. Niestety większość z nich, z różnych przyczyn, straciło walory użytkowe, lecz zachowało przy tym odporność na falę uderzeniową i dynamiczne obciążenia. Dlatego jednym z ważniejszych działań, podejmowanych po wejściu w życie nowych rozwiązań prawnych, będą prace remontowe w obiektach nadających się do odbudowy. Na remont schronów budżet państwa zapewni pełne pokrycie finansowe, jedynym warunkiem będzie ich dostępność dla wszystkich oczekujących. By ją zapewnić, zostaną stworzone prawne warunki ich udostępniania, a koszty użytkowania będą pokrywane. Procesem tym zajmować się będzie lokalny samorząd. Mając na uwadze aktualnie niewielkie zasoby obiektów zbiorowej ochrony, koniecznym staje się pilne zwiększenie ich liczby. Od 2026 roku wprowadzony zostanie obowiązek nakazujący, aby kondygnacje podziemne w budynkach użyteczności publicznej lub budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz garaże podziemne, jeżeli nie przewidziano w nich budowli ochronnej, projektować i wykonać w sposób umożliwiający zorganizowanie w nich miejsc doraźnego schronienia. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej będzie prowadził ewidencję obiektów zbiorowej ochrony, gdzie zgromadzi dane o istniejących schronach i ukryciach, planowanych miejscach organizacji doraźnego schronienia i obiektach potencjalnie przydatnych do przystosowania na tymczasowe miejsca doraźnego schronienia. Ewidencja zawierać będzie parametry techniczno-użytkowe budynków. Zasób informujący o lokalizacji obiektów zbiorowej ochrony będzie podany do wiadomości publicznej.

Skuteczność przygotowania państwa, mająca na celu stworzenie bariery ochronnej dla ludności, będzie wynikiem zapewnienia efektywnego finansowania. Każdego roku budżet państwa przeznaczać będzie nie mniej niż 0,3% PKB na tworzony system ochrony ludności. Finansowanie zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie gminy, powiatu i samorządu województwa planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów wojewódzkich. Będzie również możliwość wykorzystywania rezerw celowych, tworzonych w oparciu o Ustawę z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Na dofinansowanie zadań własnych z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej jednostki samorządu terytorialnego otrzymywać będą także środki w formie dotacji celowej z budżetu państwa. W przypadku zadań zlecanych budżet państwa ma zapewnić pełne dofinansowanie. Na ten cel przekaże każdego roku dla samorządów około 0,15% PKB w ramach środków przeznaczonych na obronność. Ważnym dokumentem określającym strategie realizacji zadań ochrony ludności – obrony cywilnej będzie Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, określający sposób finansowania realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, opracowywany na cztery lata i ewaluowany w cyklu dwuletnim. Program przyjmowany jest przez Radę Ministrów. Minister właściwy do spraw wewnętrznych będzie składał co dwa lata sprawozdanie Sejmowi z realizacji zadań ochrony ludności – obrony cywilnej.

Skuteczność przygotowania państwa w zakresie stworzenia bariery ochronnej dla ludności będzie zależeć od efektywnego finansowania. Każdego roku budżet państwa przeznaczać będzie nie mniej niż 0,3% PKB na tworzony system ochrony ludności na wszystkich poziomach podziału administracyjnego państwa.

Wdrożenie nowych rozwiązań ustawowych to jednak proces wymagający konsolidacji wysiłków samorządów, administracji rządowej oraz wszystkich potencjalnych uczestników systemu. To w synergii działania upatrywać należy skutecznego przygotowania państwa na wszelkie okoliczności zagrożenia, jakich doświadczać mogą mieszkańcy naszego kraju. System ochrony ludności i obrony cywilnej musi stać się zasadniczym elementem gwarantującym bezpieczeństwo obywateli w każdym wymiarze. Osiągnięcie tego celu będzie możliwe tylko w przypadku dobrze przygotowanego społeczeństwa – świadomego zagrożeń, posiadającego umiejętność właściwego zachowania w sytuacji niebezpieczeństwa oraz umiejącego współpracować z podmiotami zarządzającymi kryzysem. Dlatego w planowanych działaniach na rzecz obronności nie można pomijać powszechnej edukacji na rzecz bezpieczeństwa.

¹ Dz. U. z 1992 r. poz. 175; Dz. U. z 2015 r. poz. 1056.

² Definicja zawarta w rządowym projekcie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej.

³ Dz. U. z 2017 r. poz. 1897.

Artykuł ukazał się w „Pomorskim Thinkletterze” nr 4(19)/2024. Cały numer w postaci pliku pdf (20 MB) jest dostępny tutaj.
Dofinansowano ze środków Polsko‑Amerykańskiej Fundacji Wolności w ramach Programu „Pro Publico Bono”.

Wydawca

Partnerzy

Partnerzy numeru