Co powinno być misją i zadaniami regionów?

W kierunku „win-win”

Globalizacja, informatyzacja, procesy demograficzne, migracje. Codzienność wymusza na samorządach działania rozwojowe, które odnoszą się do trendów zmieniających świat. Nie sposób rozmawiać z ludźmi gospodarki, nie uwzględniając przemian technologicznych. Czy można znaleźć wspólny język z młodzieżą, gdy nie ma się wiedzy o przemianach kulturowych? Współpraca z organizacjami pozarządowymi nie przyniesie efektów, jeśli będzie oderwana od uwarunkowań społecznych czy środowiskowych.

Jako samorząd Pomorza Zachodniego musimy coraz lepiej rozumieć przestrzeń i działać tak, by odnosić się do uwarunkowań terytorialnych, rozpoznawać powiązania funkcjonalne, skupiska aktywności ludzi czy ośrodki gospodarcze, które współtworzą region. W obliczu zmian cywilizacyjnych to konieczność, tym bardziej że stale zmagamy się z brakiem środków niezbędnych do właściwego funkcjonowania.

Nie mam wątpliwości, że uczestniczymy w kluczowym momencie dla samorządu terytorialnego w Polsce, który wyznaczy, w jakim kierunku samorząd będzie zmierzał. Nasuwają się pytania o charakterze fundamentalnym, ustrojowym: ile samorządności, a ile centralizacji. Nie mniej ważna jest dyskusja o tym, jak zarządzać coraz bardziej skomplikowanymi procesami rozwojowymi. Mamy przed sobą olbrzymie wyzwania związane z ochroną środowiska naturalnego i klimatu, rośną presja demograficzna, a także oczekiwania mieszkańców wobec usług publicznych. To wyznaczniki jakości życia w regionie i te wyzwania wymuszają przechodzenie od zarządzania rozwojem ukierunkowanym na urzędniczą sprawność do modelu, w którym to wizja, wiedza i kompetencje wyznaczają przestrzeń dla sprawnego działania samorządu terytorialnego i współpracy z otoczeniem.

Uczestniczymy w kluczowym momencie dla samorządu terytorialnego w Polsce, który wyznacza, w jakim kierunku samorząd będzie zmierzał. Nasuwają się pytania o charakterze fundamentalnym, ustrojowym: ile samorządności, a ile centralizacji.

Współdziałanie wymaga posiadania przekrojowej wiedzy o regionie i jego poszczególnych obszarach, konieczna jest ciągła diagnoza otoczenia społeczno-gospodarczego. Samorząd na wszystkich szczeblach musi odejść od skupienia się na własnym sukcesie i dojrzeć do funkcjonowania według reguł „wygrany-wygrany”, powinien rozumieć region jako wspólnotę. Nie możemy jednak zapominać o tym, jak były budowane relacje na poszczególnych szczeblach. Towarzyszyły temu świadomość ograniczeń, poczucie podległości czy syndrom petenta starającego się o wsparcie w postaci funduszy. Wciąż bywa to źródłem napięć. Rola samorządu regionalnego będzie się zmieniać, rola w dystrybucji funduszy unijnych będzie się „zmniejszać”. Tym bardziej obie strony powinny kierować się innego rodzaju wrażliwością, postawić na partnerstwo i otworzyć się na wspólne rozwiązywanie złożonych problemów.

Podejście funkcjonalno-terytorialne to definiowanie problemów i perspektyw rozwojowych nie dla izolowanych obszarów, ale dla obszarów funkcjonalnych, które skupiają kilka czy kilkanaście gmin. To właściwe podejście do takich kwestii, jak rynek pracy, wyzwania infrastrukturalne, problemy edukacji czy też określanie pożądanych standardów życia mieszkańców. Rolą samorządu regionalnego jest przekonanie i zorganizowanie wspólnot samorządowych niższych szczebli do działania według takiego schematu.

Na Pomorzu Zachodnim chcemy prowadzić politykę regionalną opartą na nowoczesnym modelu wielopoziomowego zarządzania publicznego. Kluczowymi partnerami są dla nas lokalne samorządy, chcemy, by w równie partnerski sposób traktował nas rząd. Rozwijane przez nas, w ścisłej kooperacji z samorządowcami i społecznościami lokalnymi (i oparte na oddolnych inicjatywach), narzędzia, takie jak Kontrakty Samorządowe i Specjalna Strefa Włączenia, uzupełnione o Zintegrowane Inwestycje Terytorialne, budują zachodniopomorską politykę rozwoju. Stawiamy na politykę rozwoju terytorialnie wrażliwą, a przy tym stanowiącą odpowiedź na procesy dokonujące się w obszarach funkcjonalnych. Zwieńczeniem, ale również wzmocnieniem i rozwinięciem podejmowanych w tym zakresie działań jest przyjęta w czerwcu 2019 r. Strategia Rozwoju Województwa do 2030 r., w której wskazaliśmy cztery cele strategiczne. Chcemy budować otwartą społeczność, dynamiczną gospodarkę, sprawny samorząd oraz partnerski region. Silnie akcentujemy wagę decentralizacji, subsydiarności, współdziałania i partnerstwa na rzecz rozwoju województwa.

Wyzwanie synchronizacji

Zarządzanie państwem to szukanie równowagi w zarządzaniu kompetencjami pomiędzy władzą centralną i regionalną. Po przełomie demokratycznym w 1989 r. następowało stopniowe przekazywanie zadań i kompetencji z poziomu centralnego do samorządów. Samorządy zgodnie z zasadą subsydiarności budowały kompetencje w różnych obszarach i prowadziły aktywną oraz skuteczną politykę rozwoju na poziomie lokalnym i regionalnym. Pozwoliło to na odchodzenie od wsparcia sektorowego na rzecz zintegrowanego. Prowadzone w ostatnich latach ograniczanie kompetencji samorządów w każdym pojedynczym obszarze staje się zagrożeniem dla całościowej, spójnej i kompleksowej polityki regionalnej.

Prowadzone w ostatnich latach ograniczanie kompetencji samorządów w każdym pojedynczym obszarze staje się zagrożeniem dla całościowej, spójnej i kompleksowej polityki regionalnej.

Województwo to przestrzeń dla uzgodnienia między tym, co lokalne, krajowe, oraz tym, co europejskie. Możliwe jest tu budowanie relacji między lokalną aktywnością i przedsiębiorczością oraz szerszymi kontekstami – interesem państwa, tworzeniem i wykorzystywaniem instrumentów wsparcia, działaniem w skali przezwyciężającej lokalne ograniczenia. Rozwój ma wymiar lokalny, ale wymaga województwa jako mechanizmu wsparcia i stymulacji. Podział kompetencji między administrację rządową i poszczególne szczeble administracji samorządowej powinien przebiegać na podstawie zasady subsydiarności. Zasób kompetencji powinien zapewniać komfort działania i umożliwiać prowadzenie aktywnej polityki rozwoju. Nie można jednak pytać, które obszary należy rozszerzyć, a które pozostawić bez zmian. Istotą jest kształtowanie podziału i relacji pomiędzy podmiotami, aby dynamizować rozwój danego obszaru, a także wywoływanie synergii, wzmacniającej władzę i dającą społeczeństwu wysoką jakość życia.

Kluczowym elementem decentralizacji są finanse publiczne oraz ich proporcjonalność w stosunku do zadań. Niestety, w ostatnich latach nakładano coraz większe zobowiązania na lokalne i regionalne władze samorządowe. Jednocześnie następowało faktyczne ograniczanie zasilania finansowego oraz uprawnień. Silne samorządy to samorządy wyposażone w szerokie kompetencje, ale także ramy finansowania, które umożliwiają pełną realizację powierzonych zadań, tworzą impulsy do efektywnego zarządzania finansami oraz pozwalają na wyrównywanie różnic rozwojowych między poszczególnymi częściami Polski. Należy więc dążyć do zatrzymania w regionach środków finansowych, które podlegają transferowi na szczebel centralny, a następnie wracają do regionu pod inną postacią. 

Silne samorządy to samorządy wyposażone w szerokie kompetencje, ale także ramy finansowania, które umożliwiają pełną realizację powierzonych zadań, tworzą impulsy do efektywnego zarządzania finansami oraz pozwalają na wyrównywanie różnic rozwojowych między poszczególnymi częściami Polski.

Samorządy od początku funkcjonowania znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Władze centralne chętnie decentralizują koszty i problemy, ale już nie środki na realizację zadań. W przysłowiowy „teren” przerzucono odpowiedzialność nie tylko za typowe usługi komunalne, jak wodociągi, transport publiczny, drogi lokalne czy planowanie przestrzenne, ale także za niezwykle kosztowne prowadzenie szkół i szpitali. Problem zadłużenia samorządów, niekorzystne zmiany podatkowe i obniżanie stawek podatków PIT czy CIT, a także wydatki na współfinansowanie inwestycji realizowanych ze środków UE to wszystko są czynniki, które mogą zagrażać stabilności finansów samorządowych.

W debacie publicznej z jednej strony padają głosy o konieczności większej dyscypliny finansowej jednostek samorządu terytorialnego i ograniczaniu wydatków czy prywatyzacji usług publicznych, z drugiej zaś słyszymy o potrzebie coraz większego udziału samorządów we wpływach z podatków dochodowych czy VAT. Budżet państwa mógłby czerpać dochody głównie z podatków pośrednich, a wpływy z takich podatków dochodowych, jak PIT i CIT, mogłyby pozostać w miejscach, gdzie mieszkają ludzie je płacący. Obecnie do samorządów trafia mniej niż 50% dochodów z PIT i prawie 23% dochodów z CIT. Nowe ramy finansowania oznaczałyby, że w 2018 r. samorządy decydowałyby nie o 48,1 mld zł dochodów z PIT, a o 103,7 mld zł. W ich gestii byłoby nie 9,2 mld zł dochodów z CIT tylko 41,5 mld zł. Zmiana sprawiłaby, że PIT zasiliłby przede wszystkim gminy, a mieszkańcy mieliby większą świadomość i kontrolę, na co wydawane są ich podatki. Podatek CIT mógłby trafiać głównie do budżetów województw, a przedsiębiorcy czuliby, że od płaconych podatków zależą warunki prowadzenia działalności.

Samorząd terytorialny jest i powinien być głównym architektem rozwoju lokalnego, zaspokajać zbiorowe potrzeby mieszkańców, realizować zadania publiczne, tworzyć warunki rozwoju gospodarczego, wspierać i prowadzić działania podnoszące poziom wykształcenia obywateli, wspierać rozwój nauki i jej współpracę ze strefą gospodarki czy w końcu stymulować postęp technologiczny oraz rozwój innowacji. Samorządy ciągle jednak w małym stopniu wypełniają funkcje rozwojowe, a województwa są silnie uzależnione od wsparcia rządowego.

Pewną perspektywą zmiany może być przyjęta przez rząd we wrześniu 2019 r. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2030 (KSRR 2030), która określiła systemowe ramy prowadzenia polityki regionalnej zarówno przez rząd wobec regionów, jak i wewnątrz regionów. Rządowy dokument słusznie wskazuje na zasadność decentralizacji polityki regionalnej. Deklaracjom muszą jednak towarzyszyć konkretne rozwiązania, które zostały potraktowane pobieżnie lub są wręcz nieobecne w Strategii. Najważniejsze jest stworzenie odpowiednich warunków dla skutecznej realizacji celów KSRR 2030, zwłaszcza tych finansowych. To wymaga strukturalnego wzmocnienia finansów JST i zapewnienia decentralizacji licznych strumieni finansowych znajdujących się w poszczególnych ministerstwach. Strategia mówiąca o rozwoju regionalnym powinna być wyposażona w realne źródła finansowania, które opierają się na środkach krajowych, a nie odwołują się głównie do środków polityki spójności.