Województwo samorządowe – punkt wyjścia i proponowane zmiany

Wprowadzenie

25‑lecie samorządu regionalnego w Polsce jest z pewnością okazją do dokonania oceny reformy regionalnej państwa z przełomu lat 1998‑1999, podsumowania dotychczasowej działalności oraz propozycji zmian dotyczących jego pozycji ustrojowej i układu kompetencyjnego, w którym funkcjonuje. Koncepcja ustrojowa i układ kompetencyjny obecnego samorządu wojewódzkiego zostały stworzone w obrębie rządu premiera Jerzego Buzka (głównie w urzędzie Pełnomocnika ds. reformy samorządowej, Michała Kuleszy), choć należy wskazać wcześniejszą, gminną reformę z lat 1989‑1990. W przygotowywaniu tej drugiej reformy brali udział (w pewnych okresach) czynni samorządowcy, na przykład skupieni w Krajowym Sejmiku Samorządu Terytorialnego, w którym – oprócz mnie – zasiadali również: Piotr Buczkowski, Zyta Gilowska, Leon Kieres czy Józef Buszman. W północnej Polsce była aktywna, złożona z przedstawicieli sejmików, wojewodów i prezydentów większych miast, Rada Pomorza Nadwiślańskiego, optująca za utworzeniem jednego dużego województwa pomorskiego, które zostało uwzględnione w pierwotnym przedłożeniu rządowym. Nie aspiruję do przedstawienia jakiejś całościowej analizy tych procesów czy modelu docelowego samorządu regionalnego. Niniejszy materiał stanowi jedynie wynik już historycznych doświadczeń i obserwacji współczesnych zagrożeń.

Samorządy w zarysie

Jak zapisano w Konstytucji RP z 7 kwietnia 1997 r., art. 2, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pojęcie demokratycznego państwa prawnego, w sensie formalnym, oznacza, że cała działalność państwa i jego organów opiera się na prawie (zasada legalności) i na zasadzie podziału władz oraz ich wzajemnego kontrolowania się. W sensie materialnym natomiast bazuje ono na takich wartościach jak sprawiedliwość, wolność, równość czy demokratyzm gwarantujący pluralizm polityczny. U podstaw tego pojęcia leży przekonanie, że nie może być właściwie rozumianego państwa prawnego, które jednocześnie nie byłoby demokratyczne. Wśród zasad charakteryzujących taką formę państwa, znajdujemy także odnoszącą się do istnienia „systemu instytucji samorządowych jako formy udziału społeczeństwa w samodzielnym zaspokajaniu potrzeb zbiorowych o znaczeniu lokalnym bądź grupowym”¹.

Państwo bazuje na takich wartościach, jak sprawiedliwość, wolność, równość czy demokratyzm gwarantujący pluralizm polityczny. U podstaw tego pojęcia leży przekonanie, że nie może być właściwie rozumianego państwa prawnego, które jednocześnie nie byłoby demokratyczne.

Konstytucja RP w rozdziale VII stwierdza, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych i wskazuje na gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego. Inne, w tym regionalne i lokalne jednostki samorządu terytorialnego, mają być określone na poziomie ustawy. W nieco ponad 2 lata po przyjęciu Konstytucji, z przedłożenia rządowego projektu (kiedy premierem był Jerzy Buzek), Sejm RP uchwalił pakiet ustaw, które ustanowiły w Polsce samorząd powiatowy, samorząd wojewódzki i nowy podział terytorialny kraju. Ta druga już w ciągu dekady lat 90. XX w. reforma samorządowa – dokonana, między innymi przy współpracy wybranych wcześniej w wyborach gminnych radnych (np. skupionych wokół Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego) – zmieniła w dużym zakresie ustrój państwa, decentralizując je w znacznym stopniu. Polska stała się unitarnym państwem samorządowym, w którym wszystkie trzy szczeble samorządu są niezależne od siebie i wszystkie one podlegają rządowemu nadzorowi (w sprawach finansowych – Regionalnej Izbie Obrachunkowej). Nadzór nad wykonywaniem zadań gminy, powiatu oraz województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem.

W nieco ponad 2 lata po przyjęciu Konstytucji, z przedłożenia rządowego projektu (kiedy premierem był Jerzy Buzek), Sejm RP uchwalił pakiet ustaw, które ustanowiły w Polsce samorząd powiatowy, samorząd wojewódzki i nowy podział terytorialny w kraju.

Wśród europejskich standardów, które przyświecały reformom, warto w tym ogólnym szkicu wymienić choćby dwie – zasadę subsydiarności i rozwoju zrównoważonego. Pierwsza z nich oznacza, że zorganizowani w różnych układach obywatele decydują o swoich sprawach w granicach prawa, a państwo podejmuje tyko te działania, których sami obywatele wykonać nie mogą. Wymaga to znalezienia równowagi między nieskrępowaną aktywnością obywatelską a interwencją państwa dla dobra wspólnego. Istotą drugiej, stanowiącej tradycyjny cel polityki regionalnej Unii Europejskiej, jest dążenie do zrównoważenia rozwoju regionów (zasada solidarności) oraz optymalizacji wykorzystania przestrzeni i zasobów naturalnych (zasada ekorozwoju). Jak pisał jeden z twórców reform, Jerzy Regulski, chodziło o zbudowanie państwa obywatelskiego (a nie autorytarnego), terytorialnego (nie resortowego), samorządowego (nie korporacyjnego), państwa wolnorynkowego (a przy tym wrażliwego na niebezpieczeństwo pogłębiania się zróżnicowania sytuacji ekonomicznej obywateli i regionów).

Źródeł tych reform samorządowych można szukać w Polsce przedwojennej, gdzie poza samorządnymi gminami i autonomicznym Śląskiem istniały pewne doświadczenia w zakresie samorządu regionalnego w Wielkopolsce i na Pomorzu. W okresie PRL istotny asumpt do myślenia o przyszłych reformach dał Program I Krajowego Zjazdu Delegatów NSZZ „Solidarność”, który odbył się jesienią 1981 r. w Gdańsku. Pod koniec lat 70. i w latach 80. dyskutowano o tym na forach różnych nieformalnych inicjatyw, jak na przykład Konserwatorium „Doświadczenie i Przyszłość” czy Klub „Dziekania”. Przewijały się tam postacie, o których można było wkrótce powiedzieć: „ojcowie założyciele polskiego samorządu” (jak Jerzy Regulski, Jerzy Stępień, Walerian Pańko czy Michał Kulesza). Płaszczyzną dla rozwijania się idei samorządowych stał się również Komitet Obywatelski przy przewodniczącym NSZZ „Solidarność” Lechu Wałęsie, w którym także miałem zaszczyt uczestniczyć. Niestety, przy Okrągłym Stole nie udało się przeforsować żądań dotyczących utworzenia w Polsce samorządu terytorialnego. Stało się to możliwe dopiero po zwycięstwie strony solidarnościowej w wyborach czerwcowych 1989 r. i po powołaniu rządu Tadeusza Mazowieckiego.

W te dążenia wpisały się także różne środowiska gdańskie czy, szerzej, pomorskie. W ruchu kaszubsko­‑pomorskim na wyróżnienie na pewno zasługuje – obok wielu innych działaczy (między innymi Tadeusza Bolduana czy Józefa Borzyszkowskiego) – Lech Bądkowski, który stworzył oryginalną ideę krajowości (była ona dla mnie i dla przyjaciół samorządowców z Torunia inspiracją w budowaniu koncepcji regionu Pomorza Nadwiślańskiego, który stał się częścią pierwszego przedłożenia rządowego projektu regionalizacji w 1998 r.). Ten sam Bądkowski w latach 1980‑1981 był twórcą dwóch ważnych inicjatyw regionalnych: Klubu Myśli Politycznej im. Konstytucji 3 Maja oraz „Samorządności” – początkowo „kolumny” w „Dzienniku Bałtyckim”, zaś przed samym stanem wojennym – odrębnego czasopisma.

W ruchu kaszubsko­‑pomorskim na wyróżnienie na pewno zasługuje – obok wielu innych działaczy – Lech Bądkowski, który stworzył oryginalną ideę krajowości.

Wśród różnych działających na Pomorzu politycznych środowisk opozycji demokratycznej, których uczestnicy w przyszłości budowali pomorski samorząd, wymienić można Ruch Młodej Polski, który na podstawie katolickiej nauki społecznej rozwijał klasyczne dla przyszłego rozwoju samorządności terytorialnej i decentralizacji państwa pojęcie subsydiarności (pomocniczości). Z drugiej strony, środowisko skupione wokół „Przeglądu Politycznego” (tworzące w przyszłości Kongres Liberalno­‑Demokratyczny) rozwijało takie pojęcia, jak gospodarka wolnorynkowa czy polityka lokalna i regionalna. Obydwa środowiska na końcu lat 80. XX w. stworzyły wspólny Klub Myśli Politycznej im. Lecha Bądkowskiego, którego prezesem był znany działacz NZS‑u, przedsiębiorca (prezes spółdzielni „Gdańsk”, wcześniej „Świetlik”), późniejszy wojewoda gdański oraz marszałek Sejmu w okresie reformy 1998‑1999 r.) – Maciej Płażyński. Faktyczne upowszechnienie idei samorządności terytorialnej i idei regionalizmu pomorskiego nastąpiło w związku z rozwojem ruchu komitetów obywatelskich przed pierwszymi wyborami samorządowymi w maju 1990 r.

Pojęcie samorządu regionalnego zostało zdefiniowane w 1997 r. w tekście Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego (EKSR) – dokumencie Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy (nie uzyskała ona do tej pory statusu konwencji europejskiej, tak samo jak wcześniejsza od niej Europejska Karta Samorządu Lokalnego). Art.3.1 EKSR mówi, że „Samorząd regionalny oznacza prawo i zdolność największych terytorialnych jednostek władzy w obrębie każdego państwa – mających wybieralne organy, administracyjnie umieszczonych między rządem centralnym i samorządem lokalnym i posiadających prerogatywy albo wynikające z samoorganizacji, albo typowo przypisywane rządowi centralnemu – do zarządzania, na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców, zasadniczą częścią spraw publicznych zgodnie z zasadą subsydiarności”.

Polska ustawa o samorządzie województwa w art. 1 mówi, że „mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową”, a „ilekroć w ustawie jest mowa o województwie lub samorządzie województwa, należy przez to rozumieć regionalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium”². W kontekście tych zapisów wypada zaznaczyć, że w literaturze przedmiotu ujawnia się tendencja do traktowania samorządu terytorialnego (w tym regionalnego) przede wszystkim jako elementu decentralizacji systemu zarządzania państwem ze szkodą dla takiej koncepcji samorządu, która mówi o nim jako o formie autonomicznej organizacji wspólnoty mieszkańców. Wykreowany na terytorium regionu samorząd nie jest wyłącznie dostawcą usług publicznych, ale – opartym o wspólną tożsamość regionalną – podmiotem odpowiedzialnym za rozwój tejże wspólnoty. Inną kwestią jest to, jak ta wspólnota widzi siebie, jaki jest poziom tej tożsamości, identyfikacji kulturowej. Z pewnością może być ona różna w poszczególnych regionach kraju i przykłady Wielkopolski czy Pomorza nie muszą odzwierciedlać poziomu tej regionalnej samoidentyfikacji czy patriotyzmu.

Wykreowany na terytorium regionu samorząd nie jest wyłącznie dostawcą usług publicznych, ale – opartym o wspólną tożsamość regionalną – podmiotem odpowiedzialnym za rozwój tejże wspólnoty.

Dokumenty europejskie (EKSL, EKSR), nasza Konstytucja oraz krajowe ustawodawstwo samorządowe gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego, w tym również regionalnego, samodzielność rozumianą w kilku aspektach. W aspekcie politycznym oznacza ona, że organy samorządu terytorialnego tworzone są na drodze wyborów wolnych, tajnych, równych oraz bezpośrednich (w Polsce w tym ostatnim przypadku organy wykonawcze powiatu i województwa wybierane są przez organy uchwałodawcze). Żaden inny organ władzy publicznej (rządowy czy samorządowy), inna wspólnota lokalna czy regionalna oraz narodowa nie może wpływać na wynik wyborów w danej jednostce samorządu terytorialnego. Samodzielność organizacyjna pozwala na powoływanie, likwidację, zmianę struktury przedsiębiorstw, instytucji i innych jednostek organizacyjnych dla realizacji zadań własnych. Samodzielność administracyjna oznacza, że rządowy nadzór nad wykonywaniem zadań określonych w ustawach kompetencyjnych jako wykonywane we własnym zakresie, może mieć jedynie charakter formalny, czyli ustala on wyłącznie ich zgodność z prawem. Co ważne, wspólnoty samorządowe wykonują te zadania na własną odpowiedzialność. Oczywiście, oznacza to decentralizację i wzmocnienie samodzielności samorządu. Zaś najwięcej kontrowersji budzi w samorządach realizowane przez parlament i rząd zasady samodzielności ekonomicznej, która oznacza, że dochody własne jednostki samorządu terytorialnego powinny umożliwić realizację zadań własnych.

Żaden inny organ władzy publicznej (rządowy czy samorządowy), inna wspólnota lokalna czy regionalna oraz narodowa nie może wpływać na wynik wyborów w danej jednostce samorządu terytorialnego.

Aktualny stan samorządności w Polsce

Punktem wyjścia dla rozważań na temat stanu naszej samorządności terytorialnej, w tym regionalnej, niech będzie teza Zygmunta Niewiadomskiego dotycząca tego, że samorząd terytorialny stał się współcześnie „probierzem realizacji zasad demokratycznego państwa prawnego”³. Państwo z samorządem traktowanym fasadowo nie może się mienić w pełni demokratycznym. Nie może, ponieważ wtedy staje się ono państwem scentralizowanym, a od tego już tylko krok do autorytaryzmu państwowego. Jak widzimy, samorząd terytorialny „jawi się współcześnie jako najpełniejsza formuła realizacji zarówno filozoficznej idei samorządności, jak i koniecznej, w warunkach współczesnego państwa, decentralizacji zadań publicznych”⁴. Aczkolwiek występujące tendencje do objęcia władzy totalitarnej, bazującej na populizmie społecznym, zdają się owej decentralizacji przeczyć, to centralizacja zadań publicznych, a co najwyżej ich dekoncentracja, muszą skończyć się niepowodzeniem: „Nie ma bowiem współcześnie możliwości «ogarnięcia» ze szczebla centralnego owego szerokiego zakresu zadań publicznych z ich całą złożonością i specyfiką interesów grupowych”⁵. Centralizacja zadań publicznych czy raczej, jak możemy powiedzieć, recentralizacja, jest wrogiem numer jeden demokratycznego systemu zarządzania publicznego, a jest ona niestety w ostatnich latach praktycznie jednogłośnie diagnozowana przez naukę prawa administracyjnego.

Państwo z samorządem traktowanym fasadowo nie może się mianować w pełni demokratycznym. Nie może, ponieważ wtedy staje się ono państwem scentralizowanym, a od tego już tylko krok do państwowego autorytaryzmu.

Recentralizacja zarządzania publicznego

Przykładów takiej recentralizacji w odniesieniu do samorządu terytorialnego jest wiele. Tylko w odniesieniu do samorządu regionalnego podporządkowano rządowi lub jego agendom wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, wojewódzkie zarządy melioracji wodnych, wojewódzkie ośrodki ochrony środowiska – wszystkie ważne instytucje w danej dziedzinie polityki regionalnej. W odniesieniu do utrzymania podstawowych zasad samorządności terytorialnej udało się, dzięki wetu Prezydenta RP, zapobiec przekształceniu Regionalnych Izb Obrachunkowych w rządowy instrument nacisku w ramach rozszerzonego nadzoru finansowego nad samorządami (poprzez wprowadzenie kryterium „gospodarności”). Nastąpiły próby podważenia roli samorządów w oświacie, gdzie pełnią one funkcję ogniwa założycielskiego szkół. Zostały podjęte arbitralne decyzje rządu dotyczące zmian granic jednostek samorządu terytorialnego. W ostatnich latach osłabła rola Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego będącą forum konsultacji z samorządem ważnych dla niego inicjatyw legislacyjnych, zgłaszanych przez rządzącą większość, gdyż wiele z nich przyjęło formalnie kształt inicjatyw poselskich i nie podlegają konsultacji w trybie ustawy o KWRiST.

Wydaje się jednak, że to, co najbardziej „boli” polskich samorządowców, którzy są kreatorami polskiej polityki lokalnej i regionalnej, dotyczy uszczuplenia dochodów własnych, w szczególności gmin, związanego ze zmianami w obrębie podatku PIT. Za zupełnie pozasystemową uważa się próbę narzucenia samorządom prowadzenia polityki rozwoju w oparciu o rządowe fundusze celowe, które miałyby wynagrodzić samorządom ubytki w dochodach własnych. Rodzi to, niestety, niebezpieczeństwo ograniczania możliwości realizacji przez samorządy własnych, wynikających z lokalnych czy regionalnych, celów rozwojowych oraz niebezpieczeństwo klientelizmu, który może powstawać w oczywistych relacjach „darczyńca – petent”. Samorządy regionalne zaniepokojone są również – w związku z przedłużającym się sporem rządu RP z Komisją Europejską – możliwością zablokowania realizacji regionalnych programów operacyjnych w obecnej perspektywie finansowej UE, bazujących przecież na europejskiej polityce spójności, czy wręcz utraty możliwości czerpania środków z programu „Krajowego Planu Odbudowy”, opartego na europejskim Funduszu Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Rodzi się, niestety, niebezpieczeństwo ograniczania możliwości realizacji przez samorządy własnych, wynikających z lokalnych czy regionalnych, celów rozwojowych oraz niebezpieczeństwo klientelizmu, który może powstawać w oczywistych relacjach „darczyńca – petent”.

Propozycje zmian

Wszystko to skłania do zastanowienia się nad obecną i przyszłą sytuacją polskiego samorządu terytorialnego. Od co najmniej dekady w środowisku samorządowym mówi się o potrzebie trzeciego etapu reformy samorządu terytorialnego (tak brzmi tytuł wykonanego dwa lata temu na zlecenie Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej opracowania Huberta Izdebskiego). Powstają propozycje dalszych poważnych reform, nawet o charakterze ustrojowym, znacznie wzmacniających pozycję samorządu regionalnego w państwie.

Na przykład środowisko Inkubatora Umowy Społecznej proponuje zmianę charakteru Senatu RP na reprezentację samorządów wojewódzkich; stworzenia senatu wojewódzkiego składającego się z przedstawicieli gmin, likwidację organu rządowego w województwie (stanowiska wojewody) i przeniesienia uprawnień nadzorczych nad samorządem, które z rąk rządu przejąłby Prezydent RP. Przewidziane jest również rozszerzenie zakresu prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa na podstawie jego zwiększonych kompetencji w postaci zadań możliwych do wykonania we własnym zakresie. Prowadziłoby to oczywiście do różnicowania polityk regionalnych. Inne propozycje wskazują na potrzebę wzmocnienia ekonomicznej pozycji samorządu na drodze udziału w podatku VAT czy wręcz uczynienia z PIT i CIT podatków w całości samorządowych. Program zmian dotyczy również wielkich sfer życia społecznego – jakimi są edukacja, ochrona zdrowia, a także kultura – generalnie polegający na ograniczeniu funkcji „Centrum” w zarządzaniu państwem. Szczegółowe relacjonowanie tych projektów przekracza zamierzenia tego szkicu.

Pozwalam sobie w związku z tym jedynie wymienić kilka ważnych, moim zdaniem, sformułowanych w ostatnim czasie propozycji. Należy do nich na pewno program „Polska samorządów. Silna demokracja, skuteczne państwo” (Fundacja im. Stefana Batorego). Nowe założenia ustrojowe prezentuje projekt: „Karta Wojewódzka. Propozycje rozwiązań modelowych”, (Zdecentralizowana Rzeczpospolita). Rozwinięcie tych idei możemy znaleźć również w opracowanej ostatnio w ramach Inkubatora Umowy Społecznej publikacji Umówmy się na Polskę⁶. O przyszłości polskiego samorządu myślą nie tylko naukowcy, eksperci, ale i sami samorządowcy. Do przykładów ich zaangażowania w tematykę reform samorządowych należy program 21 postulatów samorządowych, przyjęty 31 sierpnia 2019 r. w Europejskim Centrum Solidarności w Gdańsku (później poprawiany i uzupełniany).

Oczywiście, realizacja tych reformatorskich zamierzeń zależy od odpowiedniej, sprzyjającej im atmosfery politycznej, a więc także od wyniku wyborów parlamentarnych jesienią br. oraz wyborów samorządowych (wiosna 2024 r.). Wokół wypracowanego wcześniej modelu zmian musi być osiągnięty szeroki konsensus, sięgający wręcz większości konstytucyjnej. Powodzenie drugiego etapu reformy samorządowej z lat 1998‑1999 dowodzi, że konieczne jest wsparcie także samych samorządowców, polityków lokalnych, regionalnych i to oni powinni się zaangażować w wyjaśnianie potrzeby realizacji „trzeciego etapu”. Potrzebne bowiem są nam działania o charakterze de(re)centralizacyjnym oraz umacniające pozycję ustrojową samorządu w państwie i tym samym wzmacniające demokratyczne państwo prawne.

¹ B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, C.H. Beck, Warszawa 1999, s. 172‑174.

² Ustawa z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie województwa, Dz.U. 1998 nr 91 poz.576, art.1.

³ Zob. I. Lipowicz, Podsumowanie [w:] System prawa samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego – ograniczenia i perspektywy, t. III, red. I. Lipowicz, Walters Kluwer, Warszawa 2023.

⁴ Ibidem.

⁵ Ibidem.

⁶ Zob. Umówmy się na Polskę, red. M. Kisilowski, A. Wojciuk, Kraków 2023. Por. też: G. Grzelak, Samorząd regionalny – wczoraj, dziś, jutro [w:] Polskie regiony – droga i przyszłość, red. J. Szomburg, M. Wandałowski, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2020, s. 45‑54.

Artykuł ukazał się w Pomorskim Thinkletterze nr 2/2023. Cały numer w postaci pliku pdf (20 MB) jest dostępny tutaj.

Wydawca

Partnerzy

Partnerzy numeru