Polityka terytorialna wobec wyzwania efektywności

Strategicznym celem polityki terytorialnej¹ jest wspomaganie procesów rozwoju poszczególnych terytoriów i osiąganie większej spójności pomiędzy nimi. W oparciu o założenia podejścia ukierunkowanego na miejsca (place‑based), szczegółowe cele rozwoju poszczególnych terytoriów powinny być określane przez kompetentne władze publiczne, najlepiej w procesie opisywanym jako wieloszczeblowy system współzarządzania, przy udziale szerokiej gamy partnerów społeczno­‑gospodarczych. Zgodnie z założeniami, jej cele powinny być wyznaczone w odniesieniu do obszarów funkcjonalnych (charakteryzujących się pewnymi wyróżniającymi cechami społeczno­‑gospodarczymi). W praktyce jest to trudne i występuje wiele przeszkód w operacjonalizacji takiego podejścia (mimo to jest ono coraz częściej stosowane, o czym poniżej). W polskich warunkach cele takie są wyznaczane przede wszystkim przez samorządy lokalne w odniesieniu do gmin i powiatów (lub części tych jednostek administracyjnych, jak np. w przypadku programów rewitalizacji), przez władze regionalne w odniesieniu do województw czy też przez rząd w odniesieniu do terytorium całego kraju.

Strategicznym celem polityki terytorialnej jest wspomaganie procesów rozwoju poszczególnych terytoriów i osiąganie większej spójności pomiędzy nimi. Zgodnie z założeniami podejścia ukierunkowanego na miejsca (place‑based), szczegółowe cele rozwoju poszczególnych terytoriów powinny być określane przez kompetentne władze publiczne.

Oczywiście wyznaczanie celów rozwoju terytorialnego powinno być oparte na dogłębnej analizie rozmieszczenia powiązań społeczno­‑gospodarczych i środowiskowych – zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, oraz przebiegu zjawisk zachodzących w przestrzeni. Diagnozy powinny umożliwić zidentyfikowanie barier oraz specyficznych, właściwych dla danego terytorium, potencjałów. Cele rozwoju określane w stosunku do poszczególnych terytoriów powinny uwzględniać cele rozwoju terytorialnego formułowane na poziomie europejskim, krajowym oraz dla innych jednostek terytorialnych i obszarów funkcjonalnych. Tylko w takim ujęciu system celów będzie spójny, niesprzeczny i co ważne – możliwy do osiągnięcia poprzez współdziałanie partnerów mających w tej samej przestrzeni geograficznej różne kompetencje, zadania i możliwości działania.

Instrumentami planistycznymi wykorzystywanymi do określania celów w układach terytorialnych są nadal dwa odrębnie funkcjonujące w Polsce systemy prawno­‑organizacyjne:

• planowania przestrzennego – ukierunkowany na określanie zasad kształtowania polityki przestrzennej samorządów terytorialnych oraz organów administracji rządowej, sposobu przeznaczania terenów oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Głównym celem planowania przestrzennego jest zapewnienie ładu przestrzennego i promocja zrównoważonego podejścia do rozwoju (główna podstawa prawna – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);
• programowania społeczno­‑gospodarczego – ukierunkowany na realizację zasad, celów priorytetów i instrumentów rozwoju społeczno­‑gospodarczego kraju i terytoriów (główna podstawa prawna – Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Wyznaczanie celów rozwoju terytorialnego powinno być oparte na dogłębnej analizie rozmieszczenia, powiązań społeczno­‑gospodarczych i środowiskowych – zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, oraz przebiegu zjawisk zachodzących w przestrzeni.

Skuteczna polityka rozwoju terytorialnego wymaga integracji systemów planowania i programowania rozwoju społeczno­‑gospodarczego. Integracja ta powinna objąć zarówno zasady i cele, jak i oznaczać wspólne oddziaływanie instrumentów tradycyjnie uważanych za planistyczne (wywodzących się z tradycji planowania przestrzennego) oraz tych, które są uważane za domenę działań społeczno­‑gospodarczych, związanych ze środowiskiem, zapewnianiem bezpieczeństwa czy sferą instytucjonalną.

Biorąc pod uwagę, że jakość funkcjonowania sfery społeczno­‑gospodarczej jest zależna od kształtu i jakości struktur przestrzennych² – wytworzonych naturalnie i kształtowanych przez człowieka – skuteczna polityka rozwoju terytorialnego wymaga integracji bądź daleko posuniętego współdziałania systemów planowania i programowania rozwoju społeczno­‑gospodarczego. Integracja ta powinna objąć zarówno zasady i cele, jak i oznaczać wspólne oddziaływanie instrumentów tradycyjnie uważanych za planistyczne (wywodzących się z tradycji planowania przestrzennego) oraz tych, które są uważane za domenę działań społeczno­‑gospodarczych, związanych ze środowiskiem, zapewnianiem bezpieczeństwa czy sferą instytucjonalną. Tylko takie podejście może zagwarantować realizację postulatów zintegrowanego rozwoju, a tym samym zwiększyć szansę na realizację celów rozwojowych – strategicznych oraz indywidualnie określonych w stosunku do każdego z terytoriów.

Ogólne cele rozwoju terytorialnego są zależne od paradygmatu polityki terytorialnej. W UE generalnym celem traktatowym polityki spójności jest zmniejszanie się zróżnicowań społeczno­‑gospodarczych i terytorialnych oraz wspomaganie rozwoju danych terytoriów. W ramach poszczególnych wieloletnich perspektyw finansowych UE oraz wraz z ewoluującymi priorytetami samej Komisji Europejskiej, zmieniają się jednak cele szczegółowe oraz instrumenty mające doprowadzić do tego celu. Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat cele szczegółowe były związane ze zwiększaniem konkurencyjności całej gospodarki UE (w kontekście Strategii Europa 2020), a ostatnio wynikają z priorytetów UE, takich jak Zielony Ład, cyfryzacja czy budowa odporności UE na szoki zewnętrzne. Te cele zostały wprowadzone do polityki spójności jako priorytety tematyczne z obowiązkowym przeznaczeniem środków finansowych, a co za tym idzie – z małą możliwością uwzględniania uwarunkowań miejscowych. Ma to określone, negatywne konsekwencje, w szczególności dla państw i regionów zależnych w dużym stopniu od środków UE (w tym także Polski, gdzie udział środków z polityki spójności w okresie 2014‑2023 w inwestycjach publicznych sięgał przeciętnie około 55‑65% wszystkich wydatków publicznych) w realizacji celów i działań rozwoju terytorialnego.

Konieczność uwzględniania w strategiach i planach odnoszących się do terytoriów celów polityk europejskich o charakterze horyzontalnym, bądź wręcz sektorowym, staje się istotnym wyzwaniem dla prowadzenia skutecznej polityki rozwoju terytorialnego. Większość z tych polityk jest ślepa terytorialnie, czyli nie formułuje celów i priorytetów działań w odniesieniu do przestrzeni (konkretnych terytoriów) a z drugiej strony – nie uwzględnia celów rozwoju terytorialnego przy ich określaniu. Dodatkowo, w szczególności w europejskiej polityce spójności (ale ostatnio także w ramach Krajowego Programu Odbudowy i Budowy Odporności – KPO) funkcjonują mechanizmy zmuszające do uwzględniania w strategiach rozwoju terytorialnego (w szczególności na poziomie krajowym i regionalnym – w mniejszym stopniu na poziomie subregionalnym i lokalnym) celów polityk sektorowych i horyzontalnych. Do takich mechanizmów należą między innymi szczegółowe przepisy funduszy strukturalnych nakazujące przeznaczenie określonych procentowo środków na działania związane z określonymi celami europejskimi (polityki klimatycznej, cyfryzacji) lub typami interwencji (np. tych, wspieranych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego). Konieczności przeznaczania określonych środków na różne typy inwestycji towarzyszy rozbudowany system wskaźników monitorujących – rezultatu i produktu – określający oczekiwane wyniki i priorytetowe zadania.

Konieczność uwzględniania w strategiach i planach celów polityk europejskich o charakterze horyzontalnym, bądź wręcz sektorowym, staje się istotnym wyzwaniem dla prowadzenia skutecznej polityki rozwoju terytorialnego. Większość z tych polityk jest ślepa terytorialnie, czyli nie formułuje celów i priorytetów działań w odniesieniu do przestrzeni (konkretnych terytoriów), a z drugiej strony – nie uwzględnia celów rozwoju terytorialnego przy ich określaniu.

Te i inne wymogi związane z programowaniem i realizacją polityki spójności prowadzą do sytuacji, w której ta polityka w rosnącym stopniu służy osiąganiu horyzontalnych i sektorowych celów europejskich, natomiast marginalizacji ulega jej traktatowa rola osiągania spójności w układach terytorialnych i rozumianego wspierania różnego typu terytoriów w rozwoju (rozumianym holistycznie). Pomimo tego, że w sferze symbolicznej polityka spójności prezentuje się jako polityka o wyraźnym wymiarze terytorialnym, zapewniająca o powszechnym stosowaniu zasady place‑based jako podstawie prowadzonych działań, to jednak porównanie programów regionalnych realizowanych w ramach Umowy Partnerstwa w kolejnych wieloletnich perspektywach finansowych 2014‑2020 i 2021‑2027 w Polsce pokazuje, że są one wszystkie podobne i zakładają podejmowanie działań w tych samych obszarach interwencji, określanych sektorowo, z luźnym związkiem ze zidentyfikowanymi, specyficznymi dla danego terytorium problemami i potencjałami rozwojowymi. Realizacja specjalnych instrumentów zintegrowanego rozwoju terytorialnego, takich jak Zintegrowane Inwestycje Terytorialne, Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność – RLKS, programów rozwoju terytorialnego czy specjalnych osi priorytetowych w ramach programów, tylko nieznacznie poprawia ocenę polityki spójności jako wspierającej realizację celów odnoszących się do rozwoju terytoriów czy ich transformacji strukturalnej. Jak pokazują liczne analizy i ewaluacje, mechanizmy te służą głównie zaangażowaniu różnych aktorów rozwoju regionalnego w proces przygotowania i realizacji strategii subregionalnych i lokalnych, a wykorzystaniu istotnych potencjałów obszarów przeszkadza skromny zakres finansowania i ograniczona liczba obszarów tematycznych możliwych do realizacji. W tej sytuacji instrumenty rozwoju terytorialnego w ramach polityki spójności budzą wątpliwości. Czy jest to właściwa odpowiedź na wyzwania związane z transformacją ekonomiczną i koniecznością polepszenia warunków życia na danym obszarze? Jest to pytanie tym bardziej zasadne, że nie ma wymogów związanych z koordynacją i powiązania działań finansowanych z polityki spójności (poza zasadą współfinansowania) z działaniami finansowanymi z innych „nieterytorialnych” instrumentów polityki spójności i innych źródeł.

Polityka spójności w rosnącym stopniu służy osiąganiu horyzontalnych i sektorowych celów europejskich, podczas gdy marginalizacji ulega jej traktatowa rola osiągania spójności w układach terytorialnych i wspierania różnego typu terytoriów w rozwoju (rozumianym holistycznie).

Trochę inaczej są skonstruowane wymogi programowe i mechanizmy realizacyjne Funduszu Sprawiedliwej Transformacji (FST), służącego wsparciu transformacji społeczno­‑gospodarczej obszarów zależnych od paliw kopalnych. Jego wydatkowanie oparte jest o realizację kompleksowych planów transformacji, przygotowywanych dla wyznaczonych na poziomie europejskim obszarów, i w całości służą wdrażaniu Europejskiego Zielonego Ładu, którego celem jest osiągnięcie neutralności klimatycznej UE do 2050 r. FST jest w znacznie większym stopniu niż pozostałe instrumenty i mechanizmy polityki spójności ukierunkowane na realizację celów rozwoju terytorialnego obszarów, ale i tutaj występują wyzwania wynikające z ograniczonej dostępności środków oraz zorganizowania efektywnej koordynacji działań finansowanych z różnych źródeł.

Powszechnie występującym mankamentem polityk publicznych w Polsce, a tej ukierunkowanej terytorialnie w sposób najbardziej widoczny, jest pokusa finansowania działań i inwestycji istotnych dla danej społeczności lokalnej, ale o marginalnym znaczeniu dla realizacji celów związanych z transformacją strukturalną wynikającą ze strategii i planów rozwojowych. Z natury polityki spójności i polityki regionalnej wynika, że strategie i plany rozwoju terytorialnego powinny przyczyniać się do kompleksowej zmiany strukturalnej, wyrażonej wskaźnikami określonymi na poziomie gminy, regionu, obszaru funkcjonalnego czy kraju (a nie poszczególnych obszarów tematycznych), odnoszącymi się do produktywności gospodarki, zwiększenia poziomu jakości kapitału ludzkiego, innowacyjności itp., czyli podstawowych czynników rozwoju i odporności na szoki zewnętrzne. Zwiększanie liczby przygotowywanych dokumentów dla obszarów subregionalnych, funkcjonalnych i lokalnych, tak jak ma to miejsce w ramach obecnej perspektywy finansowej, niewątpliwie zwiększa zaangażowanie samorządów i podmiotów lokalnych w procesy planistyczne i rozwojowe, zgodnie z założeniami zintegrowanego podejścia terytorialnego, ale jednocześnie zwiększa potrzebę w zakresie m.in. zapewnienia koordynacji działań podejmowanych w różnych układach terytorialnych, które powinny być oceniane pod kątem wpływu na realizację celów strukturalnych, odpornościowych i transformacyjnych danego terytorium i jednocześnie przyczyniać się do osiągania celów wyznaczonych na poziomie kraju i województwa (np. w zakresie podwyższania konkurencyjności i wspomagania spójności wewnętrznej). Tak się niestety nie dzieje – dość powszechnie strategie i plany są uzasadnieniem dla realizacji projektów o małej skali oddziaływania społeczno­‑gospodarczego oraz przestrzennego (w szczególności inicjatyw gminnych). W żaden sposób nie zwiększa to szans tych obszarów na stworzenie nowych miejsc pracy, np. w nowych sektorach gospodarczych o większej wartości dodanej, wzrost bazy podatkowej samorządów terytorialnych czy stworzenie atrakcyjnych warunków dla inwestycji przedsiębiorców. Wystarczy pobieżne przejrzenie listy projektów realizujących cele programów regionalnych, strategii przygotowywanych dla zintegrowanych inwestycji terytorialnych, programów rewitalizacyjnych czy planów transformacji klimatycznej, aby nabrać wątpliwości, czy liczne projekty wsparcia dla ochotniczych straży pożarnych, klubów sportowych czy zakładające budowę kolejnych miejsc spotkań i muzeów przynoszą rzeczywistą zmianę sytuacji rozwojowej poszczególnych terytoriów.

Dość powszechnie strategie i plany są uzasadnieniem dla realizacji projektów o małej skali oddziaływania społeczno­‑gospodarczego oraz przestrzennego (przede wszystkim gminnych). W żaden sposób nie zwiększa to szans tych obszarów na stworzenie nowych miejsc pracy, wzrost bazy podatkowej czy stworzenie atrakcyjnych warunków inwestycyjnych.

Widać, że polityka spójności i polityka regionalna państwa istotnie zwiększa możliwości samorządów terytorialnych w zakresie zaspakajania inwestycyjnych potrzeb lokalnych, ale niekoniecznie przyczynia się do osiągania, oczekiwanych w skali całej UE i Polski, efektów strukturalnych. Bardzo często jako przyczynę takiego stanu rzeczy wskazywana jest rzekoma niska jakość instytucjonalna samorządów i partnerów społeczno­‑gospodarczych, ale tak naprawdę problem wynika raczej z niskiej sprawności systemu realizacji polityki rozwoju terytorialnego, wynikającej zarówno z wadliwych ram prawnych polityki spójności UE i przepisów krajowych, jak i z dychotomii w zakresie działań władz samorządowych, które dbając o potrzeby mieszkańców i własny interes polityczny, są skłonne do alokowania środków publicznych na działania koniunkturalne i krótkoterminowe.

Efektywność polityki terytorialnej państwa to zdolność osiągania przez nią zamierzonych celów przy optymalnych nakładach. Powyższe przykłady wskazują, że polityka terytorialna w Polsce, dysponująca rozbudowanym system mechanizmów, wywodzącym się nadal w dużej mierze z polityki spójności UE, nie jest zbyt efektywna – realizuje różne, rozporoszone tematycznie i adresowane do rożnego typu obszarów cele rozwojowe, jednocześnie pochłaniając znaczące zasoby ludzkie, finansowe i organizacyjne. Obecny kształt systemu polityki rozwoju terytorialnego, na które składają się regulacje UE i krajowe oraz praktyka postępowania różnych instytucji, wymaga radykalnych zmian. Taką potrzebę potwierdzają wzrastające terytorialne dysproporcje rozwojowe w Polsce, zjawiska marginalizacji społeczno­‑ekonomicznej, depopulacji terytorialnej oraz utraty dynamiki przekształceń strukturalnych zarówno w obszarach słabych, jak i niektórych obszarach tradycyjnego przemysłu. Zmiany te powinny dotyczyć sposobu funkcjonowania polityki spójności UE i instrumentów krajowych – systemu zarządzania rozwojem i jego podsystemów, takich jak polityka przestrzenna, polityka regionalna czy polityki sektorowe i horyzontalne (w szczególności w zakresie uwzględnienia przez nie zagadnień terytorialnych). Powinny one dotyczyć także jakości i sposobów współpracy pomiędzy instytucjami przy realizacji celów rozwoju terytorialnego.

Polityka terytorialna w Polsce, dysponująca rozbudowanym system mechanizmów, wywodzącym się nadal w dużej mierze z polityki spójności UE, nie jest zbyt efektywna – realizuje różne, rozporoszone tematycznie i adresowane do rożnego typu obszarów cele rozwojowe, jednocześnie pochłaniając znaczące zasoby ludzkie, finansowe i organizacyjne.

Rozpoczęta już w UE dyskusja na temat kształtu polityki spójności po roku 2027 stwarza możliwości sfomułowania propozycji zmierzających do poprawy efektywności zarówno polskiej, jak i europejskiej polityki rozwoju terytorialnego. Polityka spójności powinna ulec znacznym przekształceniom, aby przywrócić jej możliwość wpływania na sytuację rozwojową poszczególnych regionów i terytoriów oraz realizację długookresowych celów strukturalnych określonych w Traktacie. Może jest to jeszcze mniej widoczne w Polsce, ale należy brać również pod uwagę pogarszającą się sytuację rozwojową i negatywne trendy w tym zakresie w dużej części regionów europejskich. Do sformułowania dobrych propozycji potrzebna jest współpraca pomiędzy rządem, samorządami terytorialnymi i innymi podmiotami biorącymi udział w programowaniu i realizacji polityki rozwoju terytorialnego.

Polityka spójności powinna ulec znacznym przekształceniom. Rozpoczęta już w UE dyskusja na temat jej kształtu po roku 2027 stwarza możliwości sfomułowania propozycji zmierzających do poprawy efektywności zarówno polskiej, jak i europejskiej polityki rozwoju terytorialnego.

Sprawą delikatną, ale niezbędną do podjęcia w tym kontekście, jest dyskusja nad kształtem systemu wieloszczeblowego współzarządzania procesami rozwojowymi. Jak ma wyglądać porozumiewanie się poszczególnych partnerów, hierarchia celów i priorytetów, a także zasady realizacji projektów, aby z jednej strony nadal wspierać działania i projekty wynikające z codziennych potrzeb i oczekiwań społeczności lokalnych, a z drugiej, ukierunkować mocniej politykę terytorialną na realizację celów strategicznych rozwoju poszczególnych gmin, regionów i obszarów funkcjonalnych?

Być może w tej debacie pomogłoby zwiększanie poziomu dochodów własnych samorządów i reforma mechanizmów wyrównawczych, tak aby mogły one (JST) w większym stopniu realizować lokalne potrzeby, bez konieczności wsparcia ze strony polityki regionalnej, i jednoczesne zwiększenie wymogów wobec strategii, programów i projektów realizowanych w ramach polityki spójności i polityki regionalnej państwa w taki sposób, aby stały się one realnym narzędziem transformacji i zmian strukturalnych w układach terytorialnych.

¹ Na politykę terytorialną państwa składa się ogół działań podmiotów publicznych oraz współpracujących z nimi przedsiębiorców i innych grup interesariuszy na rzecz rozwoju terytorialnego kraju i poszczególnych obszarów (województw, powiatów, gmin), w tym funkcjonalnych (takich jak obszary zurbanizowane o funkcjach wiejskich, górskich, przygranicznych itp.). Polityka rozwoju terytorialnego (oraz jej odmiany, takie jak polityka regionalna, polityka lokalna czy polityka wobec różnego typu obszarów funkcjonalnych, np. metropolitarnych) jest tym rodzajem polityki, który wymaga uwzględniania i koordynacji zamierzeń szerokiej gamy różnych podmiotów. Chociaż Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazuje, że działania rozwojowe prowadzi rząd, samorząd wojewódzki, samorząd gminy oraz związki samorządu terytorialnego, to ogromne – często decydujące – znaczenie dla rozwoju terytoriów mają także decyzje innych uczestników życia gospodarczego i społecznego, np. przedsiębiorstw.

² Np. zdolność do konkurowania terytoriów zależy od kształtu sieci osadniczej, a jakość życia zależna jest od ładu w zagospodarowaniu przestrzennym.

Artykuł ukazał się w „Pomorskim Thinkletterze” nr 1(16)/2024. Cały numer w postaci pliku pdf (14 MB) jest dostępny tutaj.
Dofinansowano ze środków Polsko‑Amerykańskiej Fundacji Wolności w ramach Programu „Pro Publico Bono”.

Wydawca

Partnerzy

Partnerzy numeru