Jak budować odporność administracji państwowej?

Konkurencyjność naszego państwa i jego odporność w trudnym otoczeniu wymagają istnienia sprawnej, innowacyjnej i przyjaznej obywatelom administracji: zarówno rządowej, jak i samorządowej. Aby gospodarka mogła być konkurencyjna, państwo musi stwarzać do tego odpowiednie ramy prawne i organizacyjne. Charakterystyczne jest także zachowanie aktywnej roli administracji europejskiej we wspieraniu innowacji, rozwoju gospodarczego oraz spójności społecznej. Polska administracja musi być w tym zakresie samodzielnym i konsekwentnym partnerem. Również korzystanie z funduszy Unii Europejskiej odbywa się przecież za pośrednictwem administracji publicznej – powinna to być więc administracja efektywna, z silną legitymacją demokratyczną.

Niestety nie gwarantuje tego obecnie stan prawny i faktyczny administracji centralnej, będącej zbiorem resortów zarządzanych na bieżąco przez ministrów i wiceministrów. To model charakterystyczny jeszcze dla czasów PRL, gdy kierownictwo polityczne pozostawało w strukturach partii komunistycznej, a parlament pozbawiony był znaczenia. Monopartia potrzebowała centralnego aparatu wykonawczego, w tym rządu, ale ministrowie byli tylko administracyjnymi kierownikami resortów. Posiadali oni ponadto „nadzorców” resortów w centralnym aparacie partyjnym. Po zmianie ustroju w 1989 roku w pierwszej kolejności skupiono się na przywróceniu samorządu terytorialnego, odkładając reformę administracji centralnej na kolejne – jak sądzono – nieodległe lata. Dalsze modyfikacje funkcjonowania Rady Ministrów, mimo zmienionych w 1997 roku podstaw konstytucyjnych i uchwalenia Ustawy o działach administracji publicznej, nie poprawiły sytuacji. „Silosowość”, czyli izolacja resortów, przetrwała – tak samo, jak przewlekłość, konflikty i rozproszenie polityk publicznych.

Mimo reformy administracyjnej przeprowadzonej po 1989 roku, „silosowość”, czyli izolacja resortów, przetrwała – tak samo, jak przewlekłość, konflikty i rozproszenie polityk publicznych.

Minister jest nadal bardziej kierownikiem administracyjnym resortu niż członkiem rządu skupionym na zarządzaniu działem administracji. Nie jest wystarczająco często obecny w parlamencie i traci przywództwo na rzecz standardowego kierowania jednostką. Odpowiedzią typową dla cywilizacji zachodniej powinna być odbudowa, poważnie zniszczonej w ostatnich latach, instytucji służby cywilnej, która zajmie się bieżącym kierowaniem administracją rządową, przywracając ministrom ich konstytucyjną rolę. Wzmocnienie pozycji Prezesa Rady Ministrów – w nadziei na uzdrowienie sytuacji – postępuje od lat. Premier, z początkowej roli niemal „pierwszego wśród równych”, uzyskał miano dominującego organu władzy wykonawczej, wiele czasu poświęcając na koordynację i rozwiązywanie konfliktów.

W dalszym ciągu nie doszło jednak do uelastycznienia struktur departamentów i referatów, a modernizacja w ramach „strategii domina” była ograniczona do „dostawiania” nowo powstających organów. Teoria prawa znalazła dla nich zbiorcze pojęcie: „nietypowe organy administracyjne”, co ukrywa ich hybrydowy charakter¹. Powstawały one w okresie pracy różnych rządów, ale żaden z nich nie wziął na siebie ciężaru przeprowadzenia fundamentalnych zmian. Struktura wewnętrzna administracji centralnej, skomplikowana i sztywna, pochodzi z czasów sprzed internetu. Ani materie podejmowanych decyzji, ani wewnętrzne procedury nie zostały nigdy poddane skutecznej rewizji w kontekście informatyzacji administracji publicznej. Zbyt powolne i skostniałe są również konsultacje międzyresortowe, co powodowało ucieczkę w fikcyjne projekty poselskie (przynajmniej ta dysfunkcja została ostatnio zmieniona). W kontekście cyfryzacji mamy swoiste „wyspy” sukcesów, takie jak e-recepta czy e-podatki. Problemy z elektronicznym obiegiem dokumentów administracji centralnej pochodzą po części także z braku przeglądu procesów decyzyjnych przed ich cyfryzacją.

Odporność (resilience) to szybkie podnoszenie się po ciosach i kryzysach; elastyczność natomiast pozwala im zapobiegać. Współczesna, efektywna administracja oznacza raczej struktury płaskie niż smukłe, a jedną z jej najważniejszych cech powinna być odporność na kryzysy: bezpieczeństwa, klimatyczne, gospodarcze czy zdrowotne.

W literaturze przedmiotu rozróżniamy archaiczne, sztywne struktury o ustalonych granicach zadań oraz struktury elastyczne, szybko adaptujące się do nieoczekiwanych zmian². Odporność (resilience) to szybkie podnoszenie się po ciosach i kryzysach; elastyczność natomiast pozwala im zapobiegać.

Dużą rolę odgrywają tu struktury sieciowe, a optymalne kierownictwo zachowuje realistyczną, niewielką rozpiętość kierowania. Współczesna, efektywna administracja oznacza raczej struktury płaskie niż smukłe, a jedną z jej najważniejszych cech jest odporność na kryzysy: bezpieczeństwa, klimatyczne, gospodarcze czy zdrowotne. Można sprostać nowym wyzwaniom działania w warunkach lekkiej, sieciowej i przyjaznej obywatelom e-administracji.

Nieodłączną cechą współczesnej administracji musi być także płynne zintegrowanie postępującej cyfryzacji z wykorzystaniem sztucznej inteligencji. Bardzo ważne jest również uwzględnienie jej „odmiejscowienia”, a więc możliwości wykonywania zadań administracyjnych w innym czasie i w innej przestrzeni niż ta tradycyjna. Z jednej strony może to być „przerzucanie” zadań administracji publicznej z okresowo przeciążonych – na przykład z powodu zagrożenia bezpieczeństwa kraju – jednostek administracyjnych do zdalnej pracy innych jednostek, a z drugiej – wirtualna deglomeracja, odbywająca się bez przenoszenia głównej siedziby (np. ministerstwa) ze stolicy³. Lepsze rozproszenie części zadań, wykonanie ich w lokalizacjach o niższych miejscowych kosztach najmu (przez pracowników usytuowanych w mniejszych ośrodkach) prowadzi równocześnie do ochrony tych miejscowości przed depopulacją poprzez wykorzystanie wykształconych kadr lokalnych⁴.

Taka administracja jest skupiona wokół zadań strategicznych i priorytetów oraz skoncentrowana na bezpieczeństwie i rozwoju państwa, pozostawiając z kolei zadania lokalne i regionalne dobrze funkcjonującemu samorządowi terytorialnemu. Akceptacja dokonanej z sukcesem decentralizacji, koniec „wojny” z samorządem, oznacza uwolnienie energii administracji centralnej do realizacji zadań dla niej podstawowych.

Nieodłączną cechą współczesnej administracji musi być płynne zintegrowanie postępującej cyfryzacji z wykorzystaniem sztucznej inteligencji. Bardzo ważne jest również uwzględnienie jej „odmiejscowienia”, a więc możliwości wykonywania zadań administracyjnych w innym czasie i w innej przestrzeni niż ta tradycyjna.

Należy poszerzyć obszar odpowiedzialności samorządu i organizacji pozarządowych za państwo oraz jego obronę cywilną. Wojewoda, realizujący politykę rządu w terenie, zbyt często skupia się wyłącznie na nadzorowaniu samorządu terytorialnego, zaniedbując inne swoje funkcje: ochronną i wspierającą. W perspektywie agresji niemilitarnej zadania terenowego organu administracji rządowej w zakresie zarządzania kryzysowego nabierają szczególnej wagi. W przypadku urzędu wojewody pierwszoplanową kwestią jest spójność celów administrowania z samorządem i centrum administracyjnym kraju.

Do dokonania tej jakościowej zmiany nie wystarczy tylko wymiana kadr. Niezbędna jest również poprawa adekwatności struktur do realizowanych zadań⁵. Ustawa o działach administracji rządowej daje złudne poczucie, że kolejne rządy mogą dość elastycznie dostosowywać strukturę administracji centralnej do swoich priorytetów⁶. Wybrane elementy postulowanej zmiany to:

• przebudowa systemu współpracy nauki z praktyką – modernizacja udziału ekspertów w rządowym procesie legislacyjnym, obligatoryjne uwzględnienie urzędów centralnych w rządowym procesie stanowienia prawa;
• tworzenie koalicji w strukturach sieciowych – realizacja interesów narodowych w strukturach zintegrowanych, lepsze komunikowanie międzysektorowe (przepływ informacji pomiędzy resortami, efektywność w strukturach agencyjnych współpracy międzyrządowej);
• koordynacja polityki europejskiej w administracji rządowej – nowe mechanizmy: uzgadniania stanowiska, efektywnej prezentacji w organach UE, wpływania na proces decyzyjny w UE;
• po stronie samorządu – poszerzenie zadań publicznych z zakresu rozwoju OZE (zadania własne), gospodarki wodnej, obrony cywilnej, bezpieczeństwa energetycznego. Ze strony administracji centralnej należy przetransferować część zadań i kompetencji z tego właśnie zakresu.

Do dokonania jakościowej zmiany niezbędna jest poprawa adekwatności struktur do realizowanych zadań, m.in. przebudowa systemu współpracy nauki z praktyką, tworzenie koalicji w strukturach sieciowych, wprowadzenie nowych mechanizmów koordynacji polityki europejskiej w administracji rządowej, poszerzenie zadań publicznych samorządu z zakresu rozwoju OZE, gospodarki wodnej, obrony cywilnej, bezpieczeństwa energetycznego.

¹ M. Tabernacka, Prawidłowość kształtowania struktur i procedur w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego, w: Płaszczyzny konfliktów administracji publicznej, red. M. Tabernacka, R. Raszewska-Skałecka, Warszawa 2010.

² M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 422-423. Chodzi np. o uelastycznienie struktur administracyjnych w postaci organizacji macierzowej.

³ Por. M. Janik, Adaptacja organizacji publicznych do ekstremalnych zdarzeń, w: Funkcjonowanie administracji publicznej w okresie pandemii COVID-19, red. E. Ura, Rzeszów 2022, s. 227 i n.; H. Hill, Die Transformation von Staat und Verwaltung, „Innovative Verwaltung“ 2023, nr 3, s. 10-12.

⁴ Szerzej piszę o tym w: I. Lipowicz, Samorząd terytorialny dwudziestego pierwszego wieku, Warszawa 2019, s. 221 i n.

⁵ Z. Duniewska, Zasada proporcjonalności w działaniach administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym – kilka refleksji, w: Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, red. A. Matan, Warszawa 2022, s. 175 i n.

⁶ M. Swora, Niezależne organy administracji, Warszawa 2012; por. B. Banaszak, Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów wydane w celu utworzenia rad i zespołów opiniodawczych lub doradczych w sprawach należących do zadań i kompetencji Rady Ministrów lub premiera, „Przegląd Sejmowy” 2017, nr 4, s. 7 i n.

Artykuł ukazał się w „Pomorskim Thinkletterze” nr 4(19)/2024. Cały numer w postaci pliku pdf (20 MB) jest dostępny tutaj.
Dofinansowano ze środków Polsko‑Amerykańskiej Fundacji Wolności w ramach Programu „Pro Publico Bono”.

Wydawca

Partnerzy

Partnerzy numeru