Regiony – aktywne podmioty polityki miejskiej?

Zgubione poziomy wieloszczeblowego zarządzania  

Od dekad krajowa polityka miejska ma istotne znaczenie w strategiach rozwoju terytorialnego kraju, podczas gdy polityka miejska realizowana na szczeblu regionów jest słabo dostrzegana zarówno w dyskursie planistycznym oraz politycznoadministracyjnym, jak i szeroko rozumianym dyskursie społecznym. Wielopoziomowy system zarządzania terytorialnego został w praktyce zredukowany do dwóch: krajowego i gminnego. Szczeble pośrednie, czyli regionalny (wojewódzki) i ponadlokalny (powiatowy), ze względu na brak właściwych uregulowań wynikających z reformy samorządowej, zostały pozbawione narzędzi prawnych i finansowych, które są konieczne do skutecznej realizacji zadań wynikających z ich roli i znaczenia. Na obecnym etapie rozwoju społeczno-gospodarczego brak ich decyzyjno-sprawczej roli ogranicza pełne wykorzystanie potencjału rozwojowego kraju i spowalnia jego dynamikę.  

Spłaszczenie wieloszczeblowego zarządzania do dwóch skrajnych poziomów – krajowego i gminnego – ma destruktywny wpływ na politykę rozwoju kraju takiej wielkości jak Polska.  

Ważność tego problemu staje się w pełni czytelna w kontekście wielkości terytorialnej Polski, która lokuje się na szóstym miejscu wśród państw Unii Europejskiej. Spłaszczenie wieloszczeblowego zarządzania do dwóch skrajnych poziomów – krajowego i gminnego – ma destruktywny wpływ na politykę rozwoju kraju o takiej powierzchni jak Polska. 

Tylko w ramach polityki miejskiej regionu możliwe jest właściwe, czyli wykorzystujące cały potencjał struktur ponadlokalnych i subregionalnych, planowanie sieci usług publicznych oraz ograniczanie niekorzystnych zjawisk, w tym niekontrolowanej suburbanizacji. 

Miasta poza granicami administracyjnymi  

Postępująca urbanizacja kraju doprowadziła do wykształcenia terytorialnych struktur miejskich dalece wykraczających poza obszary domknięte granicami administracyjnymi. Miejskie obszary funkcjonalne powstające w strefach zasięgu najbardziej intensywnych powiązań infrastrukturalnych i przepływów stały się podstawową jednostką funkcjonalnoprzestrzenną w kraju. Te społeczno-gospodarczo-przestrzenne struktury, wykraczając poza administracyjne granice gmin, siłą rzeczy znajdują się poza zasięgiem gminnych polityk lokalnych. Istnieje zatem pilna potrzeba wdrożenia polityki i planowania na poziomie ponadlokalnym. Obecny system planistyczny nie daje ani regionom, ani powiatom narzędzi prawnych umożliwiających prowadzenie efektywnej polityki w zakresie kształtowania miejskich obszarów funkcjonalnych. Zrównoważony rozwój i ład przestrzenny nie są możliwe w sytuacji patchworkowego ograniczenia planów do podstawowych jednostek podziału terytorialno-administracyjnego kraju, czyli do gmin. Brak skutecznej polityki regionalnej jest podnoszony w licznych raportach, opracowaniach i publikacjach opisujących koszty społeczne, ekonomiczne i środowiskowe tego ogromnego bezładu (czy wręcz chaosu) przestrzennego. Do skutków społecznych tej sytuacji należy obniżona jakość warunków życia w miejskich obszarach funkcjonalnych i postępująca degradacja środowiska przyrodniczego. Tylko w ramach polityki miejskiej regionu możliwe jest właściwe, czyli wykorzystujące cały potencjał struktur ponadlokalnych i subregionalnych, planowanie sieci usług publicznych oraz ograniczanie niekorzystnych zjawisk, w tym niekontrolowanej suburbanizacji. 

Miasta jako węzły sieci osadniczej  

Politykę miejską najczęściej postrzega się w kontekście poszczególnych miast, podczas gdy równie fundamentalną kwestią jest rozwój całej sieci osadniczej, rozumianej jako spójny funkcjonalnie system, o kluczowym znaczeniu w stabilizowaniu transformacji zarówno regionów, jak i kraju. Miasta nie są izolowanymi ośrodkami, lecz silnie powiązanymi ze sobą elementami systemu osadniczego, gdzie rozwój lub upadek każdego z nich wpływa na pozostałe elementy sieci. W tym aspekcie jedynie szczebel regionalny jest w stanie prowadzić kompleksową politykę miejską. Do jej głównych zadań należy zachowanie wieloośrodkowości regionalnych sieci osadniczych, przy jednoczesnym uwzględnieniu hierarchiczności struktury organizacyjnej systemu. Tym samym to właśnie polityka miejska regionu może zapobiegać peryferyzacji obszarów, wynikającej z utraty funkcji miejskich świadczonych przez ośrodki niższego rzędu, a tym samym powstawaniu nieciągłości i fragmentaryzacji całego systemu osadniczego regionu na skutek „znikania” miast z różnych poziomów hierarchicznych. 

Przeciwdziałanie niekorzystnym tendencjom poprzez punktowo i celowo ukierunkowane działania w regionie ma obecnie strategiczne znaczenie. W okresie minionych trzech dekad można było zauważyć proces ubożenia wieloszczeblowej struktury osadniczej kraju. Mimo adresowania tego problemu w kolejnych politykach terytorialnych, skuteczność i tempo działań zapobiegających polaryzacyjno-centralistycznym kierunkom przemian pozostają dalece niesatysfakcjonujące. Utratą funkcji i rangi zagrożone są zarówno ośrodki IV i V poziomu hierarchicznego, czyli najniższego rzędu w systemie osadniczym, jak i ośrodki metropolitalne oraz aglomeracje regionalne, których tendencje rozwojowe są niewystarczające do pełnienia roli międzynarodowych, krajowych czy regionalnych centrów wzrostu. Zatem utrzymanie właściwej pozycji w strukturze hierarchicznej to problem nie tylko miast średnich i małych, ale także dużych. Stagnacja lub spadek rangi ośrodków II i III poziomu jest najpoważniejszym zagrożeniem dla policentryczności sieci osadniczej kraju. 

Metropolie w polityce miejskiej regionów  

Potrzeba krajowej ustawy metropolitalnej wynika z dwóch wymiarów polityki miejskiej. Po pierwsze – z konieczności objęcia spójnym systemem planowania i zarządzania rozwojem ponadlokalnych obszarów funkcjonalnych powstałych wokół największych miast, czyli obszarów metropolitalnych. Jej drugi, równie ważny wymiar stanowi zachowanie policentryczności całego systemu osadniczego kraju. Istotą sieci policentrycznej nie jest gęsta sieć miast średniej i małej wielkości; są nią silne ośrodki metropolitalne, których obecność zapobiega powstaniu monocentrycznej sieci osadniczej zdominowanej przez miasto stołeczne, ale jednocześnie rozwija sieć ośrodków pośrednich poziomów, stanowiąc jej regionalne lub ponadregionalne centrum. Polityka metropolitalna to kluczowy element polityki decentralizacji. Brak silnych ośrodków ponadregionalnych i regionalnych wiąże się z utratą pozycji wszystkich miast regionalnej sieci osadniczej. 

W okresie minionych trzech dekad można było zauważyć proces ubożenia wieloszczeblowej struktury osadniczej kraju. Stagnacja lub spadek rangi ośrodków II i III poziomu jest najpoważniejszym zagrożeniem, bo wiąże się z tym utrata pozycji wszystkich miast regionalnej sieci osadniczej. 

Regiony powinny zapobiegać sytuacji, w której najsilniejsze ośrodki stają się czynnikami polaryzującymi przestrzeń i gospodarkę. Muszą być one planistycznie „zakotwiczone” w strukturach regionalnych. Konieczne jest kształtowanie „kaskadowego” systemu osadniczego, umożliwiającego przenoszenie impulsu wzrostowego z metropolitalnego centrum w głąb regionu. Należy zatem tworzyć lub udrażniać kanały infrastrukturalnych, komunikacyjnych, instytucjonalnych i społecznych powiązań oraz zapewniać dostępność metropolii w różnych wymiarach (nie tylko tym transportowym). Nie da się tego osiągnąć bez skutecznej, a więc posiadającej adekwatne narzędzia prawne, regionalnej polityki miejskiej. Jej założenia powinny dawać gwarancję, że mniejsze ośrodki nie ulegną marginalizacji wraz z rozwojem centrum, a wręcz przeciwnie – jego rozwój posłuży wzmacnianiu całego regionalnego systemu. Nikła obecność samorządu regionalnego w dotychczasowej dyskusji nad ustawą metropolitalną jest dowodem na to, jak bardzo niedoceniane są rola i znaczenie regionu w wielopoziomowej polityce rozwoju kraju. 

Regiony powinny zapobiegać sytuacji, w której najsilniejsze ośrodki stają się czynnikami polaryzującymi przestrzeń i gospodarkę. Muszą być one planistycznie „zakotwiczone” w strukturach regionalnych. 

Tymczasem prowadzenie polityk regionalnych ukierunkowanych na zachowanie policentryczności systemu osadniczego i ograniczających tendencje centralizacyjne ma i będzie miało kluczowe znaczenie w równoważeniu warunków życia mieszkańców w skali regionu i całego kraju, a tym samym w ich społecznej akceptacji. Utrzymanie wieloośrodkowego modelu rozwoju możliwe jest jedynie w silnym zespoleniu z aktywną polityką miejską regionów, przejawiającą się w m.in.: zwiększaniu dostępności komunikacyjnej miast i poprawie zakresu oraz jakości świadczonych usług publicznych, w tym szkolnictwa i usług zdrowotnych. Brak skutecznej, regionalnej polityki miejskiej będzie skutkował postępującą centralizacją sieci osadniczej, ubożeniem jej struktury, a w efekcie – pogorszeniem warunków życia mieszkańców wielu obszarów. 

„Czuła” polityka regionalna  

Polska na obecnym etapie rozwoju nie może pozwolić sobie na brak skutecznej polityki miejskiej prowadzonej na poziomie regionów. Rosnącym potrzebom nie sprosta ani lokalna, ani krajowa polityka miejska. Jedynie samorząd regionalny jest w stanie prowadzić „czułą terytorializację”, czyli politykę wrażliwą na specyfikę regionu; na jego zasoby endogeniczne dające korzyści lub stwarzające ograniczenia rozwojowe wynikające z jego położenia, zasobów i walorów środowiska, istniejącego sposobu zagospodarowania czy też obecnego w regionie kapitału społecznego i ludzkiego. Regionalna polityka miejska wyrasta z lokalnych uwarunkowań, ale skala i efekty jej działania mają logikę i charakter ponadlokalny. Jest ona w stanie stymulować rozwój ośrodków miejskich poprzez wzmacnianie ich „sieciowania”, w tym wskazywanie nie w pełni wykorzystywanych, a obecnych w regionie potencjałów. Coraz powszechniej podejmowane, „transgraniczne” inicjatywy lokalne wspólnego utrzymywania i korzystania z obiektów infrastruktury społecznej czy technicznej są dowodem na to, jak silna jest potrzeba ponadlokalnych rozwiązań. 

Jedynie samorząd regionalny jest w stanie prowadzić „czułą terytorializację”, czyli politykę wrażliwą na specyfikę regionu; na jego zasoby endogeniczne dające korzyści lub stwarzające ograniczenia rozwojowe wynikające z jego położenia i walorów środowiska, istniejącego sposobu zagospodarowania czy też obecnego w regionie kapitału społecznego i ludzkiego. 

Najpilniejszym i najbardziej strategicznym wyzwaniem obecnej polityki miejskiej w kraju jest więc odzyskanie „zgubionych” poziomów regionalnego oraz subregionalnego planowania i zarządzania, które wobec skali przemian społeczno-ekonomicznych są kluczowe dla prowadzenia polityki miejskiej zogniskowanej na kwestie gospodarcze i problemy urbanizującego się społeczeństwa. 

Artykuł ukazał się w „Pomorskim Thinkletterze” nr 1(20)/2025. Cały numer w postaci pliku pdf (10 MB) jest dostępny tutaj.
Dofinansowano ze środków Polsko‑Amerykańskiej Fundacji Wolności w ramach Programu „Pro Publico Bono”.

Wydawca

Partnerzy

Partnerzy numeru